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제목 우리나라 지방세연구의 현황과 과제
작성일 2013.01.15 저자 김경호 조회 631
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우리나라 지방세연구의 현황과 과제(이북보기)

<목차>

□ 요약문

□ 보고서 목차

Ⅰ. 서론
   1. 연구의 배경
   2. 연구의 목적
   3. 연구의 방법 및 구성

Ⅱ. 지방세 제도 및 지방세 연구의 개요
   1. 지방세 제도의 개요
   2. 지방세 연구의 개요 2

Ⅲ. 검토대상 연구 선정방법 및 프로파일 분석
   1. 대상연구의 선정
   2. 프로파일 분석: 기간별 추이와 주제별 분석

Ⅳ. 선행연구 내용의 검토
   1. 중앙과 지방의 재원배분
   2. 지방세제 개편
   3. 자치단체간 재원배분
   4. 세목별 연구
   5. 비과세.감면
   6. 외국 지방세 사례
   7. 기타 주제

Ⅴ. 향후 지방세 연구의 방향과 과제
   1. 지방세 연구의 현안과제
   2. 바람직한 향후 지방세 연구의 방향

Ⅵ. 요약 및 결론

참고문헌

 

<요약>

1. 연구 배경 및 목적
    이 연구는 지방세에 초점을 맞추고 수행된 과거 연구들에 대한 관심에서 시작되었다.
우리나라의 경우 현재 축적된 지방재정과 지방세에 대한 연구가 양적으로 크게 부족하다.
이러한 연구의 양적 결핍현상은 지방재정에 대한 전반적인 관심부족과 비교적 짧은 지방
자치의 역사 및 지방세 이론과 논리의 미비에 기인하는 것이라고 할 수 있다. 지방세연구
의 질적 측면에 대한 관심도 이 연구의 동기가 되었는데 현재까지 우리나라의 지방세연
구는 조세이론이나 지방재정의 틀에서 지방세의 이론적 기초를 제공하는 연구가 매우 드
물고 주로 단기적인 제도개선을 추구하는 정책적 연구가 주종을 이루고 있기 때문이다.
이 연구에서는 기존의 지방세 및 직접 관련 분야의 현재까지 축적된 연구를 검토하여 주
제별로 분류한 후 연구 방향에 따라 체계화하여 요약?정리하였다. 2011년 한국지방세연
구원이 설립됨에 따라 연구원은 우리나라의 지방세연구에 있어 메카의 역할을 할 것이
기대되는데 아직까지 축적된 연구를 정리하고 체계화한 연구는 매우 부족하여 이 연구에
서 기존 연구 자료를 정리하여 한국지방세연구원을 중심으로 우리나라의 지방세연구와
연구자료를 체계화하고 향후 연구의 토대를 구축하는 것이 부수적 목적이다. 궁극적으로
는 향후 중심적으로 수행되어야 할 지방세연구의 과제와 우선순위를 도출하고 현 상황에
서의 바람직한 연구방향을 제시하고자 한다.

2. 검토대상 연구 분류 및 프로파일 분석
  이 연구에서는 과거 수행된 지방세 연구의 중심 주제를 파악하고 다음과 같이 분류하
였다.
(1) 교부세와 국고보조금을 중심으로 중앙과 지방의 재원 배분 문제
(2) 정책적 연구로서의 지방세제 개편 제안
(3) 시?도비보조금, 광역?기초간 세원배분 및 자치구간 세원 재조정 등 자치단체간 재원
배분
(4) 세목별 연구로서 재산세, 지방소비세, 지방소득세, 기타 세목 및 신세원 발굴로 구분
(5) 비과세?감면으로 조세지출제도의 경우도 포함
(6) 외국 지방세 사례
(7) 기타 주제: 지방세이론, 지방세수 추계, 지방세와 지역경제의 관계 및 세율이나 세
법적 관점의 연구 등

 3. 연구내용의 검토
  중앙과 지방의 재원배분에 관한 연구들은 우리나라의 지방자치제도가 재도입되기 시작
한 1990년대 초중반부터 수행되기 시작하였는데 통상 지방재정조정제도를 단순화하여
지방교부세와 국고보조금 중심으로 재편할 것과 지방교부세를 다른 지방조정제도와 유기
적으로 연계하여 운영할 것을 주장하였다. 또한 지역 간의 자체적 재정확보 노력을 반영
하고 지역의 소득이나 경제력 및 인구수를 반영하여 형평성을 추구하는 교부세 산정방식
을 사용하여 한다는 주장이 많았으며 구체적으로 교부세산정에 있어 보정계수와 인센티
브 계정의 개선방안을 추구하기도 하였다. 국고보조금제도에 대해서는 이 제도가 지방정
부와의 재정계획과의 조화되지 않아 여타 재정정책 수단과의 연계성이 결여되고, 국고보
조사업의 선정기준이 모호하며, 적정보조율 산정에 문제가 있다는 문제점을 들고 개선방
안으로 자치단체의 재정상황 및 투자우선순위 등을 고려하고 다른 재정정책수단과의 연
계를 강화하고 보조금심사 및 국고보조사업의 투명성 강화, 차등보조율제도의 개선 등을
제시하였다. 또한 실증분석을 통하여 지방교부세 등의 자치단체 사이의 재정형평화에 대
한 영향을 연구한 연구나 지금은 폐지된 양여금에 초점을 맞춘 연구들도 수행되었다. 최
근에는 종합적 시각에서 재정분권화에 대한 논리를 제공하거나 실태분석을 통해 지방세
및 이전재원의 기능이 미흡한 점을 지적하고 지방소득?소비세의 도입을 개선방안으로 주
장하는 연구들이 많았다.
  종합적 관점에서 지방세제의 대폭적 개편 또는 장기적 개편방향을 제시하는 연구를 별
도로 분류하여 검토하였다. 이 연구들은 주로 재정분권화와 세원재배분의 논리를 제시하
거나 또는 외국의 세원배분 사례를 참고하여 지방의 과세자주권 제고, 중앙과 지방의 세
목재배분, 신세목의 도입 등을 주장하고 구체적인 방안으로는 지방소득.소비세의 도입,
신세원개발 및 공동세원화 등이 주류를 이루었다. 최근에는 환경변화에 대응한 세제 개
편이라는 공통적 주제 하에 주행세, 환경관련 부담금의 지방세 전환, 담배소비세제의 개
편, 면허세제도 개선을 다룬 연구보고서도와 법적 관점에서 지방소비세, 지방소득세 및
지방재정조정제도를 중심으로 한 국가와 지방자치단체간의 조세수입권 배분문제를 연구
한 결과도 제시되었다.
  재원배분의 문제는 중앙정부와 지방자치단체간의 문제뿐 아니라 지방자치단체간에도
발생할 수 있는 문제로 이 연구는 시.도비보조금, 광역과 기초간 세원배분 및 자치구간
세원 재조정을 주제로 한 연구들을 별도로 정리하였다. 시.도비보조금제도의 주된 문제점
으로 원칙없는 광역과 기초자치단체간 행정기능 배분, 자의적인 기준보조율과 차등보조
율제도와 과중한 시.군비 부담 등 문제가 지적되었는데 이를 주제로 한 연구들은 부담분
임성과 응익성을 감안하여 지방자치단체간의 적정한 세원배분의 필요성을 강조하였다.
또한 수입공유방식의 수평적 재정형평화제도인 재산세 공동과세제도가 자치구의 세수노
력에 부정적인 영향을 미친다는 점을 지적하고 재산세수입의 일부를 공유하는 공동세 제
도의 경우 기여율을 하향 조정하고 표준세율시스템등을 이용하여 교부액이 세수노력에
대하여 중립적으로 되는 배분구조를 제안한 연구도 있다. 기타 이 주제에 관련된 연구로
회귀방정식을 이용하여 잠재세입추계모형을 개발하고 이에 따른 지방세부담비율과 실제
부담비율 비교하거나 서울시의 기준재정수용액 추정방식의 개선을 추구한 연구들이 이
분류에서 정리되었다.
  세목별 연구 중 재산세에 대한 연구는 주로 정책적인 연구가 많았으며 보유과세 강화
의 문제점을 지적하고 수평적 형평성을 목적으로 개선을 추구하거나 국세인 종합부동산
세와 관련된 2005년의 재산세제 개편의 문제점을 지적하고 개선방안을 추구하고자 하였
다. 종합부동산세에 대해서는 과세표준 및 세율구조, 납세의무 확정방식 등에 좀 더 명확
한 규정을 두어야 하고 징수액은 세제개편에 따라 감소된 지방자치단체의 자주재원을 보
전하는데 사용하여야 한다는 개선방향을 제시하였다. 그 후의 재산세 관련 연구들은 재
산세 공동과세 보완을 주제로 하거나 재산세의 정책적인 역할을 활용하여 친환경건축물
의 건축을 활성화시키기 위한 제도를 마련하는 것을 목적으로 삼기도 하였다.
지방소비세에 대해서는 비교적 활발한 연구가 이루어졌는데 초기에는 과세자주권과 지
방재정확충을 목적으로 지방소비세를 도입하여야 한다는 당위성에 대한 연구가 많았으며
최근에는 배분방식 등 형평성과 책임성을 목표로 한 지방소비세제의 설계에 관한 연구들
이 수행되었다. 또한 지방소비세에 대한 논의가 그 출발에서부터 최근에 이르기까지 자
치단체 간의 형평성 문제에 지나치게 집착한 나머지 혜택과세로서의 기능 보장이나 세율
결정권의 확보, 지방세에 적합한 조세행정 역할 모색 등 지방세로서의 정체성 확립방안
에 대한 논의는 크게 진전을 보이지 못하고 있는 점을 비판하고 지방소비세에 대한 논의
의 중심을 지역간 재정형평성 관점에서 조세 관점으로 전환하여 조세로서의 위상과 정체
성을 확고하게 재정립하여 한 단계 진화할 필요가 있음을 주장하는 논리를 제시하기도
하였다.
  지방소득세에 대한 연구는 초기에는 지방소비세와 함께 중앙과 지방의 재원배분 차원
또는 종합적 세제개편에서의 한 대안으로 수행되었으나 2010년 지방소득세 도입으로 최
근 조금 더 활발한 편이다. 그러나 지방소득세가 종전의 소득할 주민세와 종업원할 사업
소세를 대신하고 내용적으로는 바뀐 것이 없어 실질적인 쟁점은 그다지 많지 않다고 할
수 있으며 과세자주권 확보를 위해 지방소득세 세원을 국세에서 분리하거나 독립세로 전
환하는 방안이나 국세인 양도소득세를 지방세로 이관하자는 안 등이 제시되었다.
  기타 세목 분류에서는 취득세, 지방교육세 등 지방세목을 주제로 하였거나 신세원의
발굴을 주제로 한 연구들을 정리하였다. 초기의 연구로는 도시계획세, 사업소세, 공동시
설세, 그리고 지역개발세 등 목적세가 도입취지와는 달리 일반재원으로 활용하거나, 동일
한 세원에 중복으로 부과되며 조세체계를 복잡하게 하는 등 문제가 있음을 지적하고 이
들에 대한 평가를 수행하여 이 세목들의 정비 또는 효율화방안을 모색한 연구가 수행되
었다. 최근에는 교육목적세의 운영이 수익자부담 논리의 구조를 따르고 있는지 이론적으
로 분석하고 제도 개편을 추구한 연구가 수행되었다. 취득세에 대한 연구로는 취득세의
법적본질을 규명하고 실질과세의 원칙이 적용되기 위한 법제적 개선방안을 추구하는 연
구와 우리나라의 민법과 의사주의를 취하는 일본 민법 간의 차이점 등을 충분히 고려하
지 아니한 채 단순하게 일본의 이론을 우리나라 지방세법의 해석에 그대로 적용한 것은
잘못이라고 지적하고 우리나라 취득세 법체계에 적합한 취득개념을 정립하고자 한 연구
등이 있다. 지방세 신세원의 도입에 대한 연구로는 다른 세목과 함께 세제개편에서 논의
되는 경우도 있으나 주민의 초과부담으로 인한 비효율성을 회피하기 위해 과세대상을 지
역 외 주민으로 한정하여야 한다는 논리 하에 관광세의 도입을 제안하고 제주특별자치도
의 관광세 도입에 따른 효율성을 분석한 후 관광세 도입은 타당성이 있다는 결론을 제시
한 연구가 특징적이라고 할 수 있다.
  비과세?감면에 대한 연구는 비교적 초기에 많이 수행되었다. 조세지출제도의 개선점을
분석하거나 지방세 감면이 의도하고 있는 효과를 어느 정도 달성하고 있는지를 공장의
지방이전에 대한 감면규정을 대상으로 실증분석한 연구, 국가 및 공공법인 부동산에 대
한 지방세의 비과세.감면을 주제로 한 연구가 2000년 이전에 수행되었다. 국가 등에 대
한 지방세의 비과세.감면은 자치단체의 세수에 많은 결손을 초래하거나 납세자간의 세부
담의 불공평을 야기하고 제반 경제행위에 왜곡을 초래함으로써 자원배분의 비효율성을
초래하는 등 문제점이 있으나 비과세.감면이 바람직한 것인가는 기본적으로 그것이 추구
하는 사회적 정책목표와 야기되는 제반 불공평과 비효율성을 비교함으로써 평가하여야
한다고 하였으며 부득이 중앙정부의 차원에서 결정되는 경우 그에 따른 세수손실을 보전
해줄 수 있는 방안이 마련되어야 할 것이라고 주장하였다. 최근에는 비과세.감면 제도적
측면과 세무행정적 측면의 개선점을 추구한 연구와 지방자치단체의 과세자주권을 침해
하는 등의 부정적인 영향을 주고 기득권화되는 비과세.감면을 개선하기 위해 일몰기준 도
입을 제안하는 연구가 수행되었다.
  외국의 지방세제도를 소개하거나 외국제도와 우리나라 지방세제도를 비교분석하여 개
선방안을 추구하는 연구들이 별도로 분류되었는데 학술적 연구들은 지역적 편중이 심하
여 대부분 일본의 제도를 소개하고 우리나라 제도의 시사점을 찾고자 하였다. 그러나 다
양한 국가를 대상으로한 외국 사례들이 한국지방재정공제회가 발간한 「지방세」에 기고
되어 소개되었다.

4. 정책적 시사점: 향후 지방세연구의 방향과 과제
  이 연구에서 검토한 선행 연구의 내용과 방향에 근거하여 판단한다면 우리나라에서 현
재까지 수행된 지방세 연구는 전반적으로 지방재정의 안정성과 형평성이라는 틀 안에서
지방세의 역할을 조명하고 제도개선을 추구하는 데 초점이 맞추어져 있다고 할 수 있다.
반면, 조세이론적 측면의 연구, 국가전체 또는 지역사회에서 지방세의 경제적 역할, 또는
정치적 사회적 제도와 지방세를 연계한 주제에 대한 연구는 비교적 많지 않았다. 그럼에
도 불구하고 지방세 연구의 현안과제는 정책 현안과제와 밀접하게 연결되어 있으므로 현
재의 중요한 정책과제가 무엇인가를 식별하고 이러한 주제들에 대한 연구가 시의적절하
게 수행되어 정책적 의사결정의 기반을 제공하는 것이 필요하다. 따라서 지방세 정책 현
안과제가 무엇인지 파악하는 것 또한 매우 중요하다.
  김필헌(2012)은 우리나라 지방재정제도를 둘러싼 환경요인과 우리의 강약점 구조 하
에 적합한 개혁과제를 16대 개혁과제와 하부적인 실천방안으로 구분하여 제시하였는데
지방세 관련 개혁과제는 지방소득?소비세제 개혁, 국세의 지방세 이양, 지방세 감면제도
효율성 제고, 지방세 과세기능 및 과세대상 확대, 지방교부세 전면 개편, 국고 보조금 대
폭보완, 지방세 관련법의 전면 재정비의 7개 과제이며 이 연구에서도 이를 제도적 또는
정책적 연구측면에서 지방세 연구의 현안과제로 제시하였다. 이와 같은 지방세의 7개 개
혁과제는 내용면으로 볼 때 이 연구에서 다룬 연구주제를 모두 포함하고 있으나 특정한
주제에 초점을 맞추어야 하는 방향성은 제시하지 않고 있는 것으로 보인다. 이제는 어느
정도 지방세 제도의 기본골격이 안정적으로 확립되고 자율성과 책임성으로 제도의 지향
점이 정해진 상황이라고 할 수 있으므로 제도적인 측면의 연구는 제도를 내실화하고 세
부적인 실천방안에 대해 연구하는 것이 필요하다고 판단하였다. 지금까지의 지방세 연구
를 좀 더 종합적 관점에서 본다면 연구방향의 측면에서 더 개선하여야 할 점이 있다. 과
거 지방세연구의 초점은 주로 지방재정의 틀 안에 맞추어져 있었다. 따라서 대부분의 연
구는 궁극적으로는 지방세수 추가확보 또는 중앙재정의 이전을 통해 지방재정의 안정성
이 제고되어야 한다든가 지방자치단체간 형평성이 개선되는 방향으로 세제의 개선이나
세수의 배분이 추구되어야 한다는 것을 목적으로 하고 있었다. 그러나 너무 지방재정에
만 초점을 맞추어 연구하는 것이 과연 적절한 방향인가에 대해 숙고할 필요가 있다. 향후
지방세 연구의 논의를 더 큰 틀에서 조세 관점이나 정치경제적 역할의 관점으로 전환하
고 지방세의 위상과 정체성을 제고하는 것이 중요할 것이다. 지방재정은 정치적인 제도
인 지방자치제도의 구성부분이며 지방세는 중앙과 지역경제 모두에 영향을 주는 조세제
도라는 차원에서 연구의 방향이 설정될 필요가 있다.
  이 연구에서 분류한 연구주제별로 향후 지방세 연구가 발전하여야 할 바람직한 방향을
구체화하여 제시한다면 그 내용은 다음과 같다.
중앙정부와 지방자치단체 간의 재원 배분을 다룬 전통적 연구주제는 지방교부세와 국
고보조금인데 전통적인 정치경제적 화두였던 성장을 복지가 대체하고 있는 현 상황을 고
려하고 복지재정의 상당부분이 국고보조금에 대한 지방의 매칭으로 조달되어야 한다는
점을 감안하면 이제는 국고보조금에 대한 연구비중이 지방교부세보다 더 증가해야 할 필
요가 있다. 또한 재원이전의 문제와 연계하여 지방정부의 책임성제고에 대한 주제가 더
심층적으로 다루어질 필요가 있으며 지속적으로 도입논의가 제기되고 있는 지방자치단체
의 파산제도와 지방채발행 등 재정제도를 지방세와 연계하고 지방정부의 책임성을 제고
하는 방향의 종합적 연구가 필요하다.
  지방세제 개편에 대해서는 2010년 지방세법의 분법으로 법제적 측면은 상당부분 개선
되고 세목도 정비되었으나 단기적 관점에서 미세조정이 필요하며 더 장기적 관점의 개편
방향을 제시하는 연구가 필요하다. 단기적으로는 세제개편은 신세원개발(예를 들면, 환
경세, 관광세, 간판세 등) 및 특정 국세 항목의 지방세이양(예를 들면, 양도소득세나 교
통세 등)과 목적세의 개선 등 연구가 중요한 주제가 되어야 할 것이며,장기적 관점의 연
구는 장단기적 경제전망 및 사회변화에 대한 연구가 기초가 되어 함께 수행되어야 한다.
지방자치단체간 재원 배분 주제는 지방자치단체의 책임성에 더 초점을 맞출 필요가 있
다. 형평성도 중요한 이슈이나 형평성을 위한 취약 지자체의 지속적 재정지원은 단기적
효과에 그치기 쉽고 해당 지자체가 재정적으로 성장하고 안정적으로 성장할 기회를 훼손
할 우려가 있다. 따라서 향후 이 주제를 다루는 지방세연구는 지원과 성과를 연계할 필요
가 있다. 이미 언급한 지방자치단체의 파산제도와 지방채발행 등 재정제도와 연계하고
취약한 재정상태를 벗어나려는 노력을 보이는 지자체에 재정인센티브를 주는 방향의 연
구가 수행되어져야 할 것이다.
  세목별 연구는 한국지방세연구원의 보고서에 나타난 지방소득세 독립세 전환, 지방소
비세확대 및 배분지표 개선, 주행분 자동차세 정상화를 추진하는 것이 적절한 단기과제
이며 중장기적으로는 환경세, 관광세, 간판세 등 신세원의 개발에 대해 지방재정에의 영
향뿐 아니라 중앙과의 관계, 조세적 성격의 규명과 적절성에 대한 판단 및 다른 정치적
재정적 제도와의 연계가 고려되는 방향으로 연구가 더 많이 수행되어져야 한다.
비과세?감면에 대한 연구는 초기에 집중되었으나 이제 다시 중요한 이슈로 제기되고 있
다. 정치권에서는 증세에 대한 국민적 저항을 고려하여 복지 등 약속이행에 따른 재정부
담 방안으로 비과세?감면의 총량규제 등 방향을 이미 제시한 바 있으며 지방세에 대한 비
과세?감면도 동일한 차원에서 논의가 될 것이다. 지방세의 비과세?감면에 대한 향후 연구
방향에서는 중장기적으로는 비과세?감면의 조세적 본질을 규명하는 근본적인 연구가 필
요하다. 향후 지방자치단체가 이러한 경우 지방세 비과세?감면의 결정을 주도하거나 적어
도 중앙정부와 긴밀하게 논의할 기회가 주어져야 하는데 비과세?감면에 대한 논리의 부족
과 재정부족분을 다른 재원이전 수단으로 받을 수 있다는 기대로 적극적으로 개입하지
않은 것으로 판단되는 경우가 많았다. 향후 지방자치단체의 책임성이 강조되어 중앙정부
로부터의 재원이전이 제한된다면 지방자치단체 입장에서 지방세 비과세?감면에 대한 지
방정부의 자주권을 제고하기 위하여 비과세?감면의 본질과 지방재정에의 영향을 이해하
고 중앙정부의 결정에 대한 대응논리를 명확하게 제시할 필요가 있다. 이러한 차원에서
향후 지방세 비과세?감면 연구는 그러한 기초를 제공하여야 한다. 단기적으로 시급한 연
구주제는 지방세 비과세?감면에 대한 일몰제를 엄격히 적용하기 위해 평가하는 시스템을
제안하는 연구, 지방세 비과세?감면을 통한 지역 경제 활성화방안에 대한 연구 및 지방세
교부세 외의 비과세?감면에 따른 재정보전 방안에 대한 연구가 필요하다고 하겠다.
  지금까지 수행된 외국사례의 연구는 주로 일본의 제도에 대한 연구로 지역적 편중 현
상이 심하였다. 외국사례에 대한 검토가 학술연구로서의 가치가 부족하고 단편적이라는
문제점이 있을 수 있으나 양질의 제도적 연구가 수행되는 데는 매우 필요한 벤치마크의
역할을 한다. 따라서 향후 국내 제도에 시사점을 줄 수 있는 외국사례 연구가 계속될 필
요가 있으며 지역적 관심을 넓힐 필요가 있다.






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