한국지방세연구원

취득세는 세수 측면에서 우리나라 지방세 중 가장 중요한 세목이다. 11개 세목으로 구성된 지방세 중 2012년 취득세가 차지하는 비중은 25.6%에 달한다. 취득세의 주요 과세대상은 토지, 건축물, 주택의 부동산이지만 그 이외에도 차량, 선박, 항공기, 기계장비, 골프회원권 등 각종 레저회원권, 광업권과 어업권, 그리고 입목에 이르기까지 매우 다양하다. 2011년 지방세 세목 통합 이전의 (구)취득세는 과세대상에 관계없이 2%의 표준세율로 과세하였으나 등록세와 통합하는 과정에서 등록세의 다양한 세율체계를 단순 합산하여 세율을 결정함으로써 현재의 취득세 세율은 매우 복잡한 구조를 갖게 되었다. 구체적으로 취득세 표준세율은 과세물건에 따라 1.0%, 2.0%, 2.01%, 2.02%, 2.3%, 2.5%, 2.8%, 3.0%, 3.5%, 4.0%, 5.0%, 7.0%의 12가지 세율로 구성된다. 특히 부동산에 대한 세율은 농지, 주택, 일반부동산의 세부유형별 뿐 아니라 상속, 기타 무상취득, 유상취득, 원시취득, 이전취득 등 취득원인별로도 세율을 차별화한다. 선박의 경우에도 선박의 종류, 무게뿐 아니라 취득원인별로 차별화하지만 그 외의 다른 과세대상에 대해서는 유형별로 세율을 차별화하면서 취득원인에 따른 차별화를 하지는 않는다. 이러한 다채롭고 복잡한 세율체계에 덧붙여서 수도권과밀억제 및 사치소비 억제를 위한 중과세, 그리고 형식적인 취득 등에 대한 세율 인하를 위한 특례를 적용한다. 더욱이 주택에 대해서는 특이하게 거래 건별 취득금액을 3단계로 구분하여 단순누진세율을 부과한다. 본 연구는 재산거래에 대한 취득세 부과의 이론적 근거와 장단점을 검토하고 이를 기초로 취득세 세율체계를 지방세 원칙에 입각하여 다양한 시각에서 평가하며 발전방안을 모색한다. 이와 함께 우리나라 취득세의 위상과 과세현황을 자세히 검토할 뿐 아니라 외국의 취득세에 대해서도 폭넓게 살펴본다. 취득세 세율구조를 평가하는 기준은 다양할 수 있으며, 구체적으로는 취득세의 과세논리에 부합하는가, 효율성 측면에서 자원사용의 왜곡을 초래하는 정도가 지나치게 크지 않는가, 형평성 측면에서 개인 간 형평성을 개선하는가와 함께 국가 전체의 형평성을 추구해야하는 중앙정부의 역할과 혼동하지는 않는가, 그리고 조세행정비용을 낮추기 위해 조세의 단순성을 유지하는가 등을 기초로 평가한다. 분석대상은 취득세 전반의 과세대상별 세율구조와 취득원인별 세율구조 및 조세특례에 의한 세율체계를 포괄한다. 그 주요 결과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 취득세 과세대상은 부동산뿐 아니라 다양한 내구성 재화 및 시설이용을 위한 각종 회원권에 이르기까지 다양하며 과세대상의 확장성이 크다. 그러나 이러한 재산거래세는 일반 소비세와 마찬가지로 해당 자산의 거래를 위축시킨다. 더욱이 자동차, 기계장비, 선박, 항공기 등 대부분의 과세대상에 대해서는 부가가치세 등 국세의 소비세를 동시에 과세하므로 중앙정부와 지방정부 간 수직적 조세경쟁이 발생할 가능성이 높다. 따라서 소비행위와 관련된 과세대상을 변경하거나 세율을 조정할 때에는 중앙정부와 지방정부가 각각의 국세와 지방세를 조화시키기 위해 협의하는 것이 필요하다. 더불어 중앙정부가 거시경제 활성화 등의 국가적 목표를 위해 취득세를 포함한 지방세 세율을 조정할 때에도 지방정부와 협의하여야 한다. 둘째, 경제적 효율성손실을 극소화하는 일반소비세의 최적과세원리를 재산거래세에 적용할 수 있으나 부동산 등 취득세의 과세대상들은 거래할 때만 과세하는 것이 아니라 이들의 보유 및 처분단계에서도 과세하며 국세 및 지방세를 동시에 부과하기도 하므로 취득세의 최적 세율을 결정하는 것은 단순하지 않다. 다른 세목과 무관하게 취득세만을 고려하더라도 취득세 세율은 과세대상별로 지나치게 복잡한 구조를 갖고 있으므로 조세행정비용을 낮출 수 있도록 단순화하여야 한다. 세부유형별로는 중량 등을 기준으로 차별적인 세율을 부과하는 선박과 항공기 등의 세율을 가격에 비례하는 단일세율로 전환하는 것은 단기적으로도 가능하다. 부동산의 경우 토지이용의 왜곡을 줄이기 위하여 농지와 주택, 일반부동산의 세율을 단일화하는 것도 필요하다. 하지만 대부분의 세율단순화는 자산보유자의 조세부담 변화를 통해 부의 재분배를 초래하므로 장기적으로 추진하여야 한다. 셋째, 취득세 과세대상 중에서 부동산과 등록대상인 일반선박에 대해서만 상속취득, 기타 무상취득, 유상취득, 원시취득 등으로 구분하여 서로 다른 세율로 과세한다. 그런데 이러한 차별화를 정당화할 논리는 존재하지 않으며 실제 세율구조도 일관성을 유지하지 못하고 세부 과세대상별로 서로 상충되는 세율구조를 갖는다. 따라서 취득유형별 세율차별화를 폐지하고 단일세율을 부과하여야 한다. 넷째, 기본적으로 차량에 대한 취득세를 지방정부의 공공서비스에 대한 대가 혹은 지역에의 가입비로 인식한다면 비영업용과 영업용, 승용과 비승용(승합 및 화물)으로 차량을 구분하여 세율을 차별화할 명분은 미약하다. 부의 형평성 등을 고려하기 위해 이들의 취득세율을 차별화하는 것이라면 이를 국세인 개별소비세에서 반영하고 취득세 세율은 단일 비례세율로 개편하는 것이 바람직하다. 단지 범지역적 환경보호를 위해 에너지절약을 유도하고자 한다면 현행의 배기량을 기준으로 세율을 차별화하기보다는 연비를 기준으로 차별화하는 방안을 마련하는 것이 더 합리적이다. 다섯째, 지방정부가 자신의 지역주민들에게 지방세를 부과하면서 자신의 지역에 입지하려는 기업에게 중과세하거나 해당 지역의 별장 혹은 골프장 등을 취득하여 지역발전에 이바지하는 행위에 대해 중과세하는 것은 적절하지 못하다. 국가균형발전 및 사치소비억제 등은 중앙정부의 정책목표이므로 이와 관련된 정책은 지방세가 아니라 중앙정부의 정책수단을 이용하고 지방세인 취득세의 중과세 여부는 지방정부의 결정권한으로 전환하여야 한다. 설령 중앙정부 정책수단의 제약 때문에 중과세를 유지하더라도 중과세하는 세율결정방식은 단순화하여야 한다. 여섯째, 주택에 대한 취득세 세율은 6억원과 9억원에서 평균세율이 비연속적으로 인상되어 과세구간이 바뀔 때 조세부담이 급격하게 증가하므로 거래가격을 그 문턱금액 이하로 낮추려는 강한 유인이 존재하고 실제로 거래량 분포의 비연속성을 초래한다. 이는 주민들의 이동성을 왜곡하고 국민의 납세순응도를 하락시킬 뿐 아니라 탈세를 조장한다. 반면에 형평성 측면에서 오히려 개인 간 수평적 형평성을 크게 훼손하고 지역 간 재정수입의 격차를 확대할 수 있다. 따라서 주택에 대한 누진세율체계를 단일 비례세율로 전환하는 것이 바람직하다.

지역자원시설세의 주요 개선과제로 과세자주권 확보, 과세대상 확대, 과표체계의 정비 등이 제시되고 있다. 본 연구에서는 지방세 확충을 통한 안정적 지방재정기반 구축의 틀 속에서 지역자원시설세의 개편방안을 모색하였는데, 특히 지역자원시설세에 포함되어 있는 특정자원에 대한 지역자원시설세의 과세대상 확충과 개선방안을 집중적으로 분석하였다. 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상 확대방안으로는 폐기물, 위험시설물 및 항만을 이용하는 화물에 대한 과세방안을 제시하였다. 첫째, 폐기물에 대한 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상은 ｢폐기물관리법｣ 제2조에서 규정한 폐기물 중 소각 및 매립되는 폐기물을 대상으로 하여야 할 것이다. 즉, 시･도 내 폐기물의 최종처분장(소각장 및 매립장)에 반입되어 소각되거나 매립되는 폐기물을 과세대상으로 한다. 폐기물에 대한 특정자원분 지역자원시설세의 과세표준과 세율은 폐기물의 재활용에 소요되는 비용 등을 고려하여 설정할 필요가 있다. 과세의 목적이 폐기물의 매립억제 및 재활용을 촉진하기 위함이므로 원칙적으로는 최소한 폐기물의 재활용에 소요되는 비용을 초과하도록 과세표준과 세율을 설정하여야 할 것이다. 둘째, 항만 이용화물에 대한 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상은 시･도내에 위치한 항만을 통해 운송되는 컨테이너 및 벌크화물을 대상으로 한다. 화물수송으로 인한 교통혼잡비용은 컨테이너 운송보다 화물운송량이 더 많은 벌크화물에서 더 많이 발생하므로 컨테이너로 한정되어 있는 과세대상을 벌크화물까지 확대할 필요가 있다. 세율 결정시 2007년부터 수출화물에 대한 컨테이너세 부과로 인한 가격경쟁력 약화를 우려하여 과세를 중단하고 있는 점을 고려할 필요가 있다. 또한 컨테이너의 물동량이 과세가 중단된 2007년의 1,139만TEU 대비 24.2%가 증가하였고 과세대상을 벌크화물로 확대할 경우 과세베이스가 대폭 늘어나기 때문에 세율은 현재 수준보다 인하하여도 세수입은 증대할 것으로 예상된다. 셋째, 위험시설물에 대한 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상은 ｢위험물안전관리법 시행령｣에 열거되어 있는 위험물을 이용하여 사업을 하는 행위가 될 것이다. 그런데 ｢위험물안전관리법 시행령｣에 열거되어 있는 위험물을 취급하는 사업자 가운데는 영세한 사업자들이 다수이기 때문에 과세대상을 위험시설물 가운데 우선적으로 대규모 위험시설물로 한정하고 이후에 과세대상 범위를 확대하는 방안을 고려할 필요가 있다. 천연가스 및 석유 등의 위험물질에 대한 최적세율은 이들 위험물질이 야기하는 외부불경제를 내부화할 수 있는 수준에서 결정되어야 할 것이나 현실적으로 이러한 세율을 찾아내기는 어려운 실정이다. 다음으로 지역자원시설세의 과세체계 개선방안으로 세율의 현실화, 과세대상간 세부담의 형평성 제고, 지역자원시설세의 적극적 활용 유도, 광역과 기초자치단체간 세수의 조정방안을 제시하였다. 첫째, 최근에 입법 예고된 지방세법 일부개정법률안(안전행정부 공고 제2014-278호)에서는 특정자원분 지역자원시설세의 표준세율을 인상하는 방안을 담고 있다. 그런데 화력발전은 2014년부터 도입됨에 따라 현재의 세율을 유지하는 것으로 되어 있다. 이러한 세율 조정안은 그 동안의 생활물가인상율을 고려할 경우 적정한 수준으로 평가할 수 있으나 전력가격의 인상폭을 고려할 경우에는 미흡한 수준이라 할 것이다. 한편 장기적으로는 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상 간 세부담의 형평성 확보 및 실효세율의 현실화를 위해서는 종량세 형태의 세율을 지하자원과 같이 종가세 형태로 변경하는 방안을 검토할 필요성이 있다. 둘째, 특정자원분 지역자원시설세 가운데 발전의 형태에 따라 표준세율에 상당한 차이가 존재하는데 이에 대한 객관적 근거가 불명확하여 과세대상간 세부담에 있어 불형평성 문제가 존재함으로 이를 개선할 필요가 있다. 화력발전에 적용되는 세율이 원자력발전의 세율과 비교하여 낮다는 점을 고려하여 화력발전의 세율을 최소한 원자력발전과 동등한 수준으로 조정할 필요가 있다. 셋째, 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상 중 원인자부담원칙에 근거하여 과세되는 부분은 외부불경제를 유발하는 행위에 대한 비용 징수적인 성격을 갖기 때문에 이러한 과세부분을 지방자치단체의 수입원으로 간주하여 기준재정수입액 산정에 포함하는 것은 문제의 소지가 있다. 따라서 보통교부세의 기준재정수입액 산정시 지역자원시설세 과세대상 중 원인자부담원칙에 따라 과세하여 발생하는 세수입은 제외하여 지역자원시설세 과세로 지방자치단체의 보통교부세 손실이 발생하지 않도록 조치할 필요가 있다. 넷째, 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상 중 수익자편익원칙에 따라 과세되어 발생하는 세수와 원인자부담원칙에 따라 과세되어 발생하는 세수는 세수의 귀속을 구분하여 논의할 필요성이 있다. 원자력발전, 화력발전 등 원인자부담원칙에 따라 과세하는 경우, 해당 경제행위로 인하여 발생하는 외부비용을 내부화하기 위한 목적에서 과세를 하는데 이러한 외부비용은 주로 해당 과세대상이 소재하고 있는 특정지역을 중심으로 발생한다. 컨테이너에 대한 과세의 경우 지역에 위치한 항만을 이용하는 화물로 인해 야기되는 교통혼잡비용을 내부화하고 해당 지방자치단체의 도로유지･보수에 소요되는 비용을 충당하기 위하여 과세함에도 불구하고 항만이 위치한 시･군에는 세수가 배분되지 않는다. 따라서 컨테이너에 대한 지역자원시설세도 화력발전 및 원자력발전과 같이 세수의 일정비율을 항만이 소재한 시･군에 배분하여야 한다. 그리고 향후 폐기물, 위험시설물 등으로 특정자원분 지역자원시설세의 과세대상을 확대할 경우 이러한 점을 고려하여야 할 것이다.

1994년 인천시 북구청과 경기도 부천시 지방세금 횡령 사건을 계기로 지방세 담당 공무원의 윤리성과 전문성 강화 등을 목적으로 지방세무 직렬이 신설되었다. 당시 지방세무 직렬을 도입하면서 그에 따른 소요 인원은 다른 직렬의 지방공무원 가운데 희망자를 받아들이거나 신규 채용의 방법을 적용하여 충원하였다. 그에 따라 지방세무직으로 직렬을 변경한 경우를 제외하면 지방세무직 공무원의 대부분은 1994년부터 2~3년이 경과한 시점에 공직 생활을 처음 시작했다고 해도 과언이 아니다. 지방세무 직렬 도입을 통해 지방세 전문 인력을 선발하였고, 그에 따라 동 직렬을 신설하기 이전과 비교할 때 지방세 업무 추진이 보다 효율화되었으며 지방세정의 선진화에 크게 기여한 것으로 평가받고 있다. 하지만 이러한 성과에도 불구하고 현재 지방세무직 공무원들은 인력 부족, 승진 기회 축소 등으로 말미암아 사기가 크게 저하되어 있다. 그 이유는 1994년 지방세무 직렬의 도입에 따라 대거 지방세공무원이 늘어났지만, 시간이 흐르면서 동일 직급에 다수의 인원이 누적되어 지방세무직 공무원들은 심각한 인사적체와 승진상 불이익에 직면해 있기 때문이다. 또한 1993년부터 1996년 사이에 대량으로 채용된 지방세공무원들이 비슷한 시기에 정년을 맞이하게 되는 상황이 예상됨에 따라 지방세 업무공백 등의 혼란이 우려되고 있다. 한편 최근 경기침체의 만성화 등의 영향으로 지방세입 기반은 약화되는 가운데 저출산 고령화 등 사회경제환경 변화에 따라 지방재정수요가 급증하면서 지방세 체납의 축소를 포함한 지방세수 증대의 필요성이 날로 증대하고 있다. 이는 지방세 환경이 악화되고 있음을 의미한다. 반면 지방세무직 공무원의 수는 오히려 2008년 9,279명에서 2012년 9,051명으로 해마다 감소하는 추세를 나타내고 있다. 지방세 관련 업무는 늘고 있지만 지방세무직 인력의 감축에 따라 지방세 공무원들의 업무 부담은 갈수록 가중되고 있는 실정이다. 따라서 지방세무 조직과 인사 등의 실태를 점검하고, 그에 근거한 합리적인 개선방안 마련이 요구된다. 지방세무직 공무원은 6~9급으로 재직하는 동안 시험을 거쳐 다른 직렬로 변경하지 않는 한 그 직렬을 유지하게 된다. 반면 5급으로 승진하면 일반행정직으로 자동 전환된다. 현재 지방세무직 공무원들은 일반행정직 공무원들과 비교하여 5급 승진에 훨씬 긴 기간이 소요되고 있는 것으로 알려져 있다. 이에 따라 지방세무직 공무원 전체 현원에서 6･7급이 차지하는 비중은 2008년 66%에서 2012년에는 80%로 높아졌다. 이처럼 지방세무직 공무원들의 인력 구조가 피라미드형이 아닌 항아리형을 나타내면서 인사 적체가 심화되고 있다. 본 연구는 지방세무 직렬 공무원들의 인사적체, 승진상 불이익 등을 파악하고, 그 결과를 토대로 하여 지방세무직 공무원들이 그 역할에 상응하는 처우를 받도록 하기 위해서는 어떤 조치가 필요한가를 제시하는 것을 목적으로 하였다. 본 연구에서는 지방세무직 인사적체 문제 등의 개선방안으로 다음을 제안하였다. 첫째, 지방세무직 여건 개선의 토대 구축을 위해 지방세 납세 환경 개선, 객관적인 업무평가와 공정한 인사시스템 구축, 중앙정부의 협력과 지원 유도, 변화된 환경을 반영한 지방세무 조직의 합리적 개편이 이루어져야 할 것이다. 둘째, 지방세무직 인사시스템의 합리화를 위한 세부방안으로 세무직렬의 신축적 운용, 복수직 업무의 확대와 전직을 통한 직렬별 안배, 세무직 충원의 지속성 확보, 통합재경직 신설, 지방세무직 공무원의 점진적인 직렬 전환과 신규충원을 검토할 필요가 있다. 셋째, 지방세무직의 전문성 강화 및 사기 진작을 위해서는 지방세정 역량강화, 내실 있는 지방세교육의 시행, 세무수당의 현실화가 이루어져야 할 것이다. 넷째, 지방세무직 업무수행의 효율성 제고를 실행하는 방안으로 세무과의 분과를 통한 세무업무 수행의 효율화 도모, 지방세청 설립, 면사무소 재무팀장제도의 부활, 지방세무사제도 도입이 요구된다. 이상의 대안이 효율적으로 추진되면 지방세무직 공무원이 겪고 있는 인사적체, 인사상 불이익, 업무량 증대에 따른 인력 부족, 그리고 열악한 처우 등이 개선될 수 있을 것으로 전망된다. 하지만 각 대안이 실행으로 이어지기까지는 국민적 공감대의 형성, 이해당사자 간 충분한 의견 조율, 관련 법제도의 정비, 현실의 장벽을 제거할 수 있는 대책의 마련, 중앙정부와 지방자치단체의 유기적 협력 체계 구축 등이 함께 이루어져야 한다(관련 법제도의 정비와 추진전략의 모색). 이런 점을 종합적으로 고려하여 지방세무직 당면과제 개선을 위한 체계적 로드맵과 세부대책을 세워야 하며, 그 다음으로 추진 일정을 설정해야 소기의 성과를 거둘 수 있을 것임은 물론이다.

지난 10여 년 동안 이어져왔던 사회복지지출의 중앙-지방간 분담 문제는 근본적 해결책은 제시되지 않은 채 갈등 수위는 차츰 높아져가고 있는 양상이다. 지방재정 문제의 해소를 위해 지금까지는 지방의 부담을 다소 축소하거나, 재정지원을 소폭 확충하거나, 지방채 인수액을 늘이는 등 부분적이고 단편적인 방안이 제시된 바 있다. 하지만 정부와 지방의 세수증가율이 현저하게 둔화되는 가운데 빠르게 증가하는 복지지출의 속성을 고려할 때 이런 방법이 언제까지 지속될 수 있을지 의문이다. 이런 가운데 지방의 목소리는 차츰 높아져 가고 있으며, 급기야 ‘복지 디폴트’ 가능성을 언급하는 등 정부간 재정관계 측면의 상황은 차츰 악화되고 있다. 이런 배경 하에 이 연구에서는 지방이 사회복지지출에 제한적으로 사용할 수 있는 목적세로서 지방복지세를 설치함으로써 지방의 사회복지비 재원 조달 가능성을 모색하는 문제에 접근하는데, 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 전반적인 조세부담률이 매우 낮은 가운데 복지서비스에 대한 수요 증가와 그에 따른 재원 확충에 있어서 세율인상 등을 통한 조세부담률 인상은 유력한 대안이며, 중장기적으로는 피할 수 없는 선택으로 생각된다. 둘째, 지방의 지극히 제한적인 조세정책과 전반적인 재정정책 여건을 고려한다면 저성장 기조, 현재의 지방세구조 및 중앙-지방간 재정관계 하에서는 지방재정의 돌파구를 찾기는 사실상 불가능하며 지방의 재정적 압박은 나날이 심화될 것으로 전망된다. 셋째, 지방에 대해서는 보다 적극적인 접근이 단기적으로 필요한데, 현행 조세체계와 지방재정체계 하에서 지방의 재원확충 가능성을 다각적으로 검토한 결과 사회복지 재원을 안정적으로 조달할 수 있는 새로운 세목을 설치하는 방안을 유력한 대안으로 고려할 수 있다. 넷째, 지방복지세를 목적세로 설치하는 것은 목적세 자체의 문제점에 비해서는 그 장점을 살릴 수 있는 방안이 될 수 있음을 확인할 수 있다. 다섯째, 논의를 지방세로 한정할 경우 몇 가지 기준을 적용하여 검토한 결과 지방소득세와 재산세 부과액에 대한 부가세 방식, 재산세 감면액에 대한 부가세 방식, 담배소비에 대한 지방복지세 직접 과세, 카지노 등 사행산업에 대한 지방복지세 직접 과세 등이 적정한 것으로 나타난다. 증세는 국가 전체적 상황에 비추어 볼 때도 필요하지만 지방의 재정문제 해소를 위해서도 본격적인 논의가 필요하다. 특히 지방재정 차원에서는 현재의 지방재정구조와 중앙-지방간 관계가 그대로 유지되는 것을 전제한다면 국세의 증세를 통해 정부재정으로부터 지방으로 이전하는 재원의 크기를 확대하거나 지방세의 증세를 통해 지방세수를 확충시키는 방법 외에는 지방의 재정문제를 해소할 수 있는 방안은 거의 없다고 생각해도 무방하다. 고령화 등 인구주조의 변화와 경제의 저성장 기조는 적극적인 조세정책을 펼치는데 있어서는 중요한 제약요인으로 작용하지만, 우리 사회가 본격적인 증세 논의를 시작해야 하는 필요성은 상당히 명확하다. 이 연구에서 검토한 지방복지세의 설치 등 사실상 세 부담을 높이는 정책을 선택함에 있어서는 효율성과 형평성 등 전통적인 조세정책의 기준과 함께 우리 사회가 직면한 동태적인 성장잠재력의 하락 등에 대하여 과학적이고 체계적인 검토가 필요하다. 아울러 세 부담 확충에 대한 사회적인 합의는 필수적인 전제조건이다. 이 연구는 이와 같은 여러 가지 검토를 체계적으로 진행하지 못한 점에서 한계가 있으나, 지방 사회복지재원의 안정적 조달을 위한 목적세 설치의 필요성을 확인하고 가능성을 검토하는 기초적인 연구라는 점에서 의의를 찾을 수 있다.

이 연구는 최근의 지방교육세를 둘러 싼 환경의 변화, 즉 저출산으로 인한 지방교육수요의 지속적인 감소에 주목하였다. 현재의 지방교육세는 담배소비세 등 7개 지방세목에 대해서 일정 세율의 부가세를 적용하는 형식을 취하고 있다. 이처럼 세목과 세율이 사전에 결정되어 있기 때문에 지방교육수요의 증감과는 무관하게 지방교육세가 결정됨으로써 지방에서 효율적인 예산배분이 이루어지지 못하게 하는 결과를 초래하였다. 즉, 지방자치단체가 재정수요에 따른 예산배분을 적극적으로 시도함으로써 지역주민들의 복리증진을 극대화시키는 것을 저해하고 있다. 이 연구는 여기에 더해서 복지정책 강화로 인한 국가 및 지방자치단체 재정수요의 폭발적 증가, 및 경기침체로 인한 국가재정 및 지방재정의 세입 증가율 둔화 등도 고려하였다. 복지재정수요의 증가 및 부동산경기 침체로 인한 시도의 재정위기와 지방교육재정수요 감소 및 상대적으로 안정적인 교육재정수입을 갖는 지방교육청의 법정 세입 방식을 고려할 때, 지역에서 시도의 일반재정과 지방교육재정 간의 재량적 예산배분을 할 수 있도록 허용하는 제도 도입이 필요하게 된 것이다. 이러한 문제의식을 지방교육세에 적용하여 개선방안을 탐색하였는데, 이 과정에서 지방교육세에 관해서 기존 연구들이 다양한 측면에서 지적한 세목의 복잡성으로 인한 투명성 및 주민통제의 미흡, 과세권자와 지출권자의 분리로 인한 지출의 비효율성, 구성세목과 지방교육 간의 괴리로 인한 형평성 미흡 등의 문제점들을 개선하고자 하였다. 따라서, 이 연구는 세목의 단순화, 지방교육과의 이론적 연계가 강한 세목 구성, 지방의회에서의 조례 제정을 통한 지방교육세 관할권 강화 및 지방교육재정수요 변화에 따른 탄력적 운영 등을 가능케 하는 대안을 탐색하였다. 이를 위하여 첫째, 이론적으로 지방교육과 가장 연계가 깊은 세목인 지방소득세와 재산세를 구성세목으로 하는 지방교육세를 제시하였다. 둘째, 지방교육세 구성세목의 변경은 불가피하게 지방교육세를 부담하는 납세자의 변경을 야기하기 때문에 현행의 부가세방식 대신 공동과세방식을 채택하였다. 셋째, 제도 개선의 정치적 실현가능성 제고를 위하여 시도의 일반회계와 교육비특별회계 간, 중앙과 시도 간, 시도와 시군 간, 세목 간의 재원중립성을 유지하도록 하였다. 넷째, 환경변화에 따른 시도의 지방교육세의 결정권한을 확대하고, 시도 간의 환경변화의 차별적 영향을 지방교육세 결정에 반영할 수 있도록 하였다. 보다 구체적으로는 17개 광역자치단체 가운데 제주특별자치도와 세종특별자치시를 제외한 15개 시도에 대해서는 지방소득세의 일정률을 지방교육세 재원으로 하였다. 현재의 지방교육세는 교육비특별회계 대신 일반회계 수입으로 계리하는 대신 그만큼에 해당되는 지방소득세 금액을 지방교육세로 처리하여 교육비특별회계의 수입으로 산입하는 방식이다. 그러나, 제주특별자치도와 세종특별자치시는 재산세의 일정률을 지방교육세 재원으로 하였는데, 이는 지방소득세로 현재의 지방교육세를 충당하기 어렵다는 점과 시도와 시군구 간의 재정조정의 필요성이 없다는 점이 고려되었다. 지방교육세 총액의 산출에 있어서 지방자치단체가 환경변화에 적응할 수 있도록 수요가산률을 도입하였고, 해당 지역의 교육수준 강화를 위한 정책의지를 반영할 수 있도록 정책가산률을 도입하였다.

이 연구는 그 동안 세율 인상이나 과세표준에 대한 조정이 없어, 물가인상 등과 비교하여 지나치게 저율 과세되어 왔고, 주민세의 기본 성격에 부합하지 않은 현행 주민세의 개선방안을 모색하고자 한다. 연구 목적을 달성하기 위하여 주민세의 연혁과 변화 내용을 분석하며, 현행 주민세 제도의 문제점을 파악하여 향후 주민세 제도의 개선방안을 대안별로 검토하고자 한다. 이에 따라 주민세개편에 따른 세수변화 및 지방재정에 미치는 영향을 분석한다. 주요 결과는 다음과 같이 요약된다. 주민세는 1973년 4월 1일 개인균등분과 법인균등분으로 신설되었으며, 1999년 개인균등분 10,000원 내에서 조례로 정하는 세액이 결정되고, 법인분은 1992년 1년 1일 과표구간 신설에 따라 자본금과 종업원 수에 따란 5만원~50만원으로 현행 세액이 결정되었다. 한편 사업자균등분은 1996년 1월 1일 5만원으로 신설되었으며, 재산분은 1977년 1년 1일 신설 후 1992년 1월 1일 1㎡ 당 250원의 현행세액이 결정되었다. 이후 주민세는 2010년 세제개편 이후 주민세 소득할을 지방소득세로 전환하고, 이와 유사한 성격의 종업원할 사업소세를 지방소득세로 통합하는 한편, 주민세 균등할과 사업소세 재산할을 통합하여 현재의 주민세로 개편되었다. 따라서 이러한 개편으로 주민세의 비중은 급감하였고 주민세의 과세체계가 복잡해지고 과세근거가 불분명해지는 문제가 발생하고 있으며, 특히 개인균등분은 조례로서 정하게 되어있어 비현실적인 저율과세 구조의 고착화라는 문제점을 안고 있다. 주민세 내용별 개선방안은 지방세 관련 공무원들과 전문가들의 면접조사와 설문조사를 바탕으로 조사되었으며 이를 보면, 우선 주민세 개인분의 경우 그 동안의 물가인상과 징수비용의 현실화 등을 반영하여 현행 제한세율을 상향조정하는 방안을 중심으로 첫째, 제한세율을 20,000원으로 인상하는 방안 둘째, 현행 유지에 따른 단계적 상향 조정 방안 셋째, 차등적 표준세율 적용방안이 제시되었다. 다음으로 개인사업자 균등분의 경우 현행 주민세 개인사업자 균등분의 세율 5만원을 10만원으로 100% 상향 조정하는 표준세율을 단순 인상 방안과 부가가치세 과세표준액이 4,800만 원 이상이면 균등하게 5만원의 주민세가 과세되고 있는 현행 세율은 영세 자영업자와 고소득 자영업자와의 차등이 없으므로 차등적인 과표 구간을 설정해서 적용하는 과표구간 차등 인상 방안이 제시되었다. 주민세 법인 균등분은 시행된 지 20여년이 경과하였으며, 경제력이나 회사 규모 등을 고려할 때, 현행 과세기준이 단순히 자본금 또는 출자금과 종업원 수를 적용하고 있는 전근대적인 기준이라고 할 수 있으며, 자본금 또는 출자금 100억 원을 초과하는 법인에 대해 현행 50만원의 세금은 큰 부담이 되지 않는다는 의견이 지배적이었다. 이에 법인분 표준세율을 100% 상향조정하는 방안과 물가인상과 법인의 담세력 및 사회적 책임을 감안하여 표준세율을 구간별로 20% 상향(5만원～50만원 → 6만원～60만원) 조정하고, 자본금 100억원 초과･종업원 100명 이하의 구간을 신설하는 과세구간 신설 및 구간별 20% 상향조정 방안이 제시되었다. 끝으로 주민세 재산분은 역시 세율의 경과기간이 22년이나 지났고, 면세점이 연면적 330제곱미터 이하인 경우가 지나치게 많은 상황이어서, 실제 적용하는 최저세액은 82,500원에 불과하여 과세의 실익이 매우 적은 실정으로 표준세율 100% 상향조정과 표준세율 20% 상향조정 및 중과 대상 확대하는 방안이 제시되었다. 결국 각각의 대안은 주민세가 성숙한 지방자치의 발전에 기여할 수 있도록 경제 환경 변화에 따른 세율 현실화에 초점을 두어 세율을 인상하는 방안과 과세체계를 개선방안이 중심이었다. 이에 본 연구에서는 세수 증대 효과를 분석하기 위해 안전행정부의 세제개편안(2014년 9월 발표)을 근거로 실시하였으며, 2015년부터 2019년 까지 1조 9,323억원의 지방세 수입이 증가하는 것으로 나타났다. 한편 주민세 과세체계는 주민세가 과거에는 소득과세와 개인과세 등 이원화되어 있어, 이것도 문제로 지적되어 왔는데, 2011년 지방세제 개편에 의해 사업소세의 과세대상인 재산분이 통합되었다가, 2014년부터는 종업원분까지 주민세로 흡수되어 매우 혼란스러운 문제가 야기되고 있다. 따라서 현행 주민세를 보다 그 성격을 명확히 하고, 납세자인 지역주민들의 관심과 참여를 독려하기 위해서는 개인과 개인 사업자 및 법인균등분만을 주민세로 존치하고, 재산분과 종업원분은 지방영업세(local business tax)로 전환할 필요가 있다. 주민세는 그동안 지나치게 방기하였던 정액세 구조의 세율에 대한 현실화의 측면에서 관심이 이어지고 있다. 그러나 주민세 인상이 가지는 조세성격을 고려하고, 지나친 인상률의 기준으로 볼 때, 적용가능성과 납세자들의 수용성 및 인상의 불가피성과 인상 폭에 대한 납세자들의 순응비용(compliance cost)을 낮추기 위해서는 과세당국인 개별 지방자치단체와 지방세법의 개정 등을 주관하는 안전행정부가 대주민 홍보와 설명회 등 공공관계(PR: public relations)를 적극적으로 추진해야 할 것이다.

자동차에 대한 과세는 현재 각국에서 다양한 형태로 행해지고 있다. 취득의 단계에서는 대부분의 나라가 자동차 판매 가격에 일정한 세율을 적용한 과세를 하고 있는데, 자동차 가격에 과세되는 세율은 나라별로 차이가 있다. 취득단계에서 자동차에 대한 과세는 여러 나라에서 가격, 중량, 정액 등 다양한 기준에 의해서 부과되고 있지만, 브라질과 일부 미국 주에서는 보유단계에서도 자동차의 가치에 대한 과세를 하여 재산세의 성격을 강화하는 경우도 있다. 자동차 보유 단계에 대한 과세를 보면 일부 국가가 엔진 출력에 의하여 과세를 하고 있는 사례도 있지만, 자동차 등록 및 보유단계에서의 세계적인 추세는 기존의 배기량 또는 무게 중심에서 CO2 배출량을 기준으로 과세하는 것으로 볼 수 있다. 현행 자동차세는 자동차 소유에 대해서는 재산세적인 성격과 도로이용, 손상 및 환경오염에 대한 부담금적 성격을 동시에 갖는 지방세이며, 자동차 주행에 대해서는 휘발유, 경유 및 이와 유사한 대체유류에 대한 교통세 납세의무가 있는 자에게 과세하는 지방세이다. 그러나 자동차세는 지방세에서 매우 중요한 세원임에도 불구하고 소유분 자동차세는 1992년부터 지금까지 조정되지 않고 있다. 본 연구는 친환경과 관련된 CO2 과세 표준 설정 등에 초점을 두기 보다는 현행 소유분 자동차세 자체 내에서의 문제점 개선에 초점을 두고 있다. 자동차의 가치에 합당하는 또는 상응하는 과세가 무엇인지를 살펴보기 위하여 본 연구에서는 먼저 현재의 외국의 과세 사례를 살펴보아 현재의 시점에서 어떠한 방식으로 과세가 이루어지는가에 대한 시사점을 얻고자 한다. 다음으로 1999년부터 2012년 통계를 중심으로 배기량별 승용차 영업용 및 비영업용 자동차세 차이, 승용차 배기량별 건수비중 및 세액비중 등 차종별 자동차세 총건수 및 총세액에서 차지하는 비율의 증가율을 살펴보아 자동차세 부담의 형평성을 살펴보고 어떠한 부문의 자동차세가 더 많은 부담을 1999년과 2012년 사이에 하여 왔는지를 분석하고자 한다 현행 소유분 자동차의 근간은 1990년 12월 지방세법 개정에서 찾을 수 있는데, 1990년 지방세법 개정은 자동차 1대당 연세액이 정액으로 되어 있던 것을 1대당 연세액을 배기량에 시시당 세액을 곱한 것으로 변경하였다. 1990년과 2014년이라는 시점을 비교하여 보면 약 25년이라는 시간이 흘렀고, 그동안 많은 상황이 바뀌었기 때문에, 사회적으로 문제가 되고 있는 영업용과 비영업용, 승용차･화물차･버스간의 자동차세에서 납세자간의 형평성이 고려되기 위하여, 도로의 손상과 도로의 혜택을 보는 정도에 따라 자동차세가 부과되어야 한다. 우리나라 자동차세 개선을 위해서는 먼저 정액세로 되어 있는 현재의 자동차세를 물가인상을 반영할 수 있는 체계로의 개편이 필요하다. 그러나 이는 장기적인 과제이므로 단기적으로는 1992년 이후 조정되지 않았던 세율의 현실화가 필요하다. 1992년 이후 일어난 경제환경의 변화에도 불과하고 자동차세가 정액으로 고정되어 있는 현실이 수정되어야 한다. 현재의 자동차세의 신장은 자동차대수의 신장으로 어느 정도 이루어져 왔지만, 늘어나고 있는 지방지출의 필요성 등으로 자동차세의 세입은 지방세수에서 일정비율이 유지되어야 한다. 더욱이 1990년 이래 특별시도, 광역시도, 지방도, 시군도는 거의 2배이상 늘어났으므로 지출의 필요성은 더욱 많아졌다. 사회복지 지출의 급속한 확대로 인하여 재정의 어려움을 겪게 되는 경우 광역자치단체는 관리 책임이 있는 폭 20m 이상 도로의 관리 비용과 제설작업 비용을 기초자치단체에 넘길 가능성도 있고, 재원이 부족한 기초자치단체는 노후시설 정비는 물론 조명 취약지의 시설 확충도 어려워 민원 발생 및 안전사고 우려가 발생할 수 있다. 각국마다 국민소득, 지역현실에 따라서 자동차세가 과세되고 있지만, 각국의 사례는 자동차세 과세에서의 합리성을 보여주고 있다. 영업용이 할인되는 경우도 있지만 대체적인 경향은 영업용의 높은 도로 이용에 근거한 과세가 이루어지고 있으며, 화물차 중량으로 인한 도로 파손 등에 근거한 화물차 중과세가 이루어지고 있다. 또한 자동차세에서의 재산적 성격의 강화의 노력도 많은 나라에서 발견되고 있다. 따라서 자동차세의 합리화의 방향으로는 자동차의 중량이 무거울수록 더 높은 과세가 이루어져야 하며, 최소한 영업용과 비영업용에 대한 차별과세 금지, 자동차세의 재산적 성격 강화 등이 이루어져야 할 것이다. 자동차세의 장기적 과제로는 현재의 추세인 환경성의 고려를 현재의 자동차세에 반영하여야 한다. 자동차세를 환경분, 중량분, 배기량분 등으로 구분하는 합리적 노력 개편에 더해 신차 가격을 감안한 세분화된 등급 구분 등이 필요하다. 이와 관련하여 저탄소협력금은 자동차세원을 침해하는 것이기 때문에 저탄소협력금의 설계에서는 지방세원에 대한 고려가 반영되어야 할 것이다. 이외 교통세는 현재와 같이 한시적 유지가 바람직하며, 주행세의 유가보조금은 국고보조금으로 전환하여야 할 것이다.

등록면허세는 지방세법에서 정하는 재산권이나 그 밖의 권리의 취득ㆍ이전ㆍ변경 또는 소멸에 관한 사항을 공부(公簿)에 등기 또는 등록하는 경우에 등기 또는 등록이라는 사실의 존재를 과세물건으로 하여 부과되는 세목이다. 공부에 등록하는 행위를 과세대상으로 한다는 것은 공부에 등록한 물건의 소유주가 제3자에 대해 ‘배타적이나 우월적인 권리’를 부여받기 때문에 가능하다고 본다. 즉, 등록면허세가 과세되기 위해서는 ⅰ) 재산권과 그 밖의 권리 등을 ⅱ) 공부(公簿)에 ⅲ) 등기 또는 등록이라는 행위가 구성되어야 한다. 개정된 지방세법에 의하면 종전 등록세로 부과되던 부동산 취득에 따른 등기행위가 개정된 이후에는 취득세로 부과되어서 등록면허세가 전체 지방세 세수에서 차지하는 비중이 15.14%에서 2.3%로 줄어들었다(2012년 기준). 한편 이 연구보고서의 작성목적은 지방세 세수 확충이다. 이러한 목표아래 등록면허세 과세기준을 충족하면서도 현재까지 과세되고 있지 않은 과세물건을 찾는 것은 매우 지난한 것이기는 하지만, 연주자의 능력 범위 안에서, 신규로 등록면허세 대상에 포함될 수 있는 과세물건을 찾았다. 그 내용은 아래와 같다. 첫째, 사업자가 사업을 하기 위해서 관할 세무서에 사업자등록을 하는데, 여기에 등록면허세를 부과하자는 주장을 하였다. 대법원 판례에서도 사업자 등록행위는 권리라고 하고 있고, 세무서 장부에 등록하는 것은 두말할 나위가 없는 공부이기 때문에 선택 가능한 대안이라고 본다. 또한 사업자 등록을 하여야만 세법에서 규정된 조세특례를 적용받을 수 있기 때문에 사업자 등록 자체가 권리를 얻을 수 있는 조건이라고도 볼 수 있다. 물론 납세자의 부담을 줄이기 위해서 간이과세자를 배제하는 것은 타당하리라고 본다. 둘째, 인터넷 도메인 네임을 한국인터넷 진흥원에 등록하는 행위가 등록면허세 과세대상에 포함되는지를 검토하였다. 관련기관에 등록신청 하였을 때부터 등록기관과 등록과 관련한 법률관계가 형성되며 타인보다 먼저 도메인 네임에 관하여 등록신청한 경우 등록기관에 대하여 이를 사용할 권리를 가지게 된다. 즉, 제3자에 대해 추정력과 대항력을 지니게 된다. 따라서 인터넷 도메인 이란 지적재산권을 준정부기관인 한국인터넷진흥원에 등록하는 행위 자체에 대해 등록면허세 부과는 타당하다고 본다. 다만, 우리나라에서 등록면허세를 부과할 경우, 이와 같은 종류의 세금이 부과되지 않는 제3의 국가에 인터넷 도메인 네임을 등록할 경우가 있음을 유의할 필요가 있다고 본다. 셋째, 사업자가 한국예탁결제원에 관련 채권을 등록하는 경우 이를 등록면허세 과세대상에 포함할 필요가 있다고 본다. 채권등록제도는 ｢국채법｣ 제5조에 의한 국채등록제도와 ｢공사채등록법｣ 제5조 및 제6조에 의한 공사채등록제도로 구분할 수 있는데, ｢자본시장과 금융투자업에 관한 법률｣ 제214조 제2항과 제309조 제5항에 근거하여 중앙예탁기관인 한국예탁결제원 명의로 예탁채권에 대해 ｢국채법｣과 ｢공사채등록법｣에 의한 등록을 할 수 있도록 하였다. 이와 같이 등록된 채권은제3자에 대한 대항력이 부여되고 있다. 예를 들면 공사채등록법 제6조 제1항에 의하면, 등록한 무기명식 공사채를 이전하거나 담보권의 목적으로 하거나 신탁재산으로 위탁한 경우에는 그 사실을 등록하지 아니하면 그 공사채의 발행자나 그 밖의 제3자에게 대항하지 못하도록 규정하고 있다. 또한 제2항에서는 등록한 기명식 공사채를 이전하거나 담보권의 목적으로 하거나 신탁재산으로 위탁한 경우에는 그 사실을 등록하고 발행자가 비치한 공사채원부에 그 사실을 기록하지 아니하면 그 공사채의 발행자나 그 밖의 제3자에게 대항하지 못한다고 규정하고 있다. 과세방안은 채권금액에다가 일정한 세율을 적용하는 정률세 방법이 타당할 것으로 보인다. 현재 저당권의 세율은 채권금액의 2/1,000이다. 이를 준용하면 될 것으로 본다. 다만, 국가나 지방자치단체 발행한 채권에 대해서는 비과세하는 것이 타당하다고 본다. 위에서 언급한 3가지 방안에 대해 예상되는 세수입액은 사업자등록의 경우 828억 원(간이과세자를 제외할 경우 529억 원), 인터넷 도메인 등록의 경우 800억 원 및 채권등록의 경우 3,380억 원으로 예상된다. 물론 세수입추산액은 세율이라든지 비과세의 범위 등에 따라 유동적일 것이다. 위 방안을 실제로 입법화하기 위해서는 보다 깊은 연구와 분석이 필요하겠지만, 적어도 이 연구보고서는 그 필요성과 방향성을 제시하고 있다는 점에서 의미가 있다고 본다.

본 연구는 조세정책을 중심으로 주택의 수요와 공급에 대한 결정요인을 추정하고 단순누진세율구조인 현행 취득세율 체계의 문제점을 분석하였다. 분석 결과 취득세보다는 양도소득세가 시장안정화나 거래활성화를 위한 정책과세로 보다 적합한 것으로 나타났다. 단순누진세율구조의 경우 기준 과표 이하의 거래비중을 증가시켜 취득세수를 더욱 감소시키는 효과를 초래하므로 이에 대한 개선책이 요구된다.