한국지방세연구원

이 연구는 최근 원자력발전소 소재 자치단체를 중심으로 논의되고 있는 사용후핵연료의 저장에 대한 지방세 과세 가능성을 검토하고 실행 가능한 대안을 모색하는 것을 목적으로 한다. 연구 목적을 달성하기 위하여 원전의 외부성과 지방세원칙등에 근거하여 사용후핵연료 저장에 대한 지방세 과세의 이론적 근거와 타당성을 검토하며, 원자력발전에 대한 지역자원시설세와의 연관 하에 사용후핵연료 저장에 대한 별도의 지방세 과세 가능성 및 합리적인 과세방법에 대해 논의하며, 모의실험을 통해 지방재정에 미치는 영향을 분석한다.

본 연구는 특정시설 입장 관련 개별소비세의 과세대상을 지방에 이양하여 지방세 세원을 강화함으로써 전체 세제 틀의 합리화를 도모하는 한편 지방세수 확충을 통해 취약한 지방재정력을 강화하는 실질적인 대안을 제시하는 것을 목적으로 하였다. 특정시설 입장 관련 개별소비세의 과세대상(경마장, 골프장, 카지노, 유흥주점 등)은 지역정착성과 응익성이 핵심특징인 바, 이들 세원은 국세보다 지방세 과세대상으로 더욱 적합하다 할 수 있다. 이에 따라 특정시설 입장 관련 개별소비세를 지방에 이양하여 (가칭) 특정장소에 대한 레저세를 신설하여 점증하는 레저수요에 대응하면서 그에 따라 확대가 예상되는 관련 세원에 적정 과세를 실현함으로써 지방세 기반 강화에 기여할 수 있는 방안을 제안하였다.

이 보고서는 유럽 주요국의 교육재정 제도를 개관한다. 우선 유럽 주요국의 교육제도가 현재 어떠한 모습인지, 각국의 교육 재정에 어떠한 공통점과 차이점을 발견할 수 있는지 살펴보았다. 이후 영국, 프랑스, 독일을 중심으로 각국의 초중등교육현황, 교육재정 제도의 현황과 주요 특징 및 최근 변화 등을 소개하였다. 한편, 세 국가 이외에도 교육재정 제도에서 흥미로운 특징을 갖고 있는 스웨덴, 네덜란드, 알바니아, 크로아티아의 네 국가를 추가로 선정해 이들의 교육재정 제도에 대해서도 살펴보았다.

검토배경 우리나라는 저출산 고령화의 급속한 진전으로 사회복지 재정기능의 비중이 급격히 증대하고 있다. 사회복지분야 재정지출 증가율은 총지출 증가율을 크게 상회함에 따라 전체적인 세출 구조조정이 불가피한 상황으로 전개되고 있다. 사회복지 지출은 성격상 인구가 많고 소득이 낮은 지역에서 증가 속도가 더 높아 재정상황이 열악한 자치단체의 재정부담이 더욱 가중되는 양상으로 나타난다. 이로 인해 서울시에 비해 상대적으로 소득수준이 낮은 광역시 자치구를 중심으로 사회복지지출 증가속도가 빨라사회복지비 비중이 급증하였다. 그런데 최근에는 영유아보육 관련 지출이 확대되면서 광역시 자치구뿐만 아니라 상대적으로 국고보조율이 낮게 적용되는 서울시 자치구의 재정부담도 급증하여 보조율 인상을 두고 중앙정부와의 갈등이 표출되고 있다. 이러한 세출측면의 급격한 변화에도 불구하고 세입측면의 조정노력은 매우 미흡한 수준으로 평가된다. 즉, 자치구의 경우 사회복지 중심 재정기능의 확대에 비해 자치구세는 2개 세목에 불과하여 재정자립도가 꾸준히 하락하고 재정의존성은 더욱 심화되고 있다. 그리고 자치구는 보통교부세가 배분되지 않는 상황에서 조정교부금이 최종적인 재정조정 역할을 담당하여야 하나, 본래의 역할과 기능을 제대로 수행하지 못하고 있는 실정이다. 이에 따라 자치구 재정의 지속가능성을 확보하기 위한 재정확충 방안을 위한 중장기적이고 근본적인 대안의 검토가 필요한 것이다. 자치구 재정의 문제점 자치구는 시·군과 달리 시·군에서는 직접 처리하는 사무이지만, 자치구의 경우에는 특별시 및 광역시가 처리하는 사무가 많아 자치구 출범 초기에는 상대적으로 자치구가 직접 처리하는 사무기능의 비중이 약하였다. 2000년대 들어 사회복지 기능이 강화되면서 자치구에서는 사회복지지출 비중이 급증하였는데 비해 기본적으로 세입기반은 취약하여 세입과 세출의 불균형에 따른 재정부족 문제에 직면하였다. 즉, 저출산 고령화에 따른 사회복지 수요의 급증, 소득증대에 따른 복지욕구의 증대, 정치권을 중심으로 한 사회복지 프로그램의 확대 등으로 자치구의 사회복지 지출비중은 급증하였다. 이에 반해 자치구는 시·군에 비해 적은 두 개의 세목을 가지고 있고, 조정교부금은 보통세(종전 취득세)의 일정률로 됨에 따라 사회복지비 증가율에 크게 미달하고 있다. 이러한 상황에서 자치구는 시·군과 달리 보통교부세 교부대상이 아니며, 광역시 본청의 보통교부세 기준재정수요 산정시 자치구의 사회복지 재정수요 증대분이 반영되고 있으나, 이 부분이 자치구 재정부족분 해결에는 거의 도움이 되지 않고 있는 실정이다. 이와 같은 세입과 세출의 비대칭적 증가로 인해 자치구의 사회복지 국고보조사업 수행이 곤란해지자 정부는 국고보조금의 기준보조율에 차등보조율을 적용하여 자치구 등 사회복지 재정압박 자치단체의 부담을 완화하고자 하였다. 그러나 차등보조율 도입이 일시적으로 자치구 지방비 부담 완화에 기여해 왔으나, 구조적 문제 해결에는 한계가 있는 것으로 나타났다. 이에 따라 현행 세입구조 하에서 자치구는 향후 사회복지 수요증대 및 사회복지 프로그램 확대로 인한 추가적 재정부담에 대처할 여력이 없는 것으로 판단된다. 그러므로 자치구의 사회복지지출 확대로 인한 구조적 재정부족 문제 해결을 위하여 중장기적 관점의 대안 마련이 절실히 요구되는 것이다. 사회복지수요 추정 사회복지예산 증가는 크게 사회복지수요 증가에 따른 부분, 사회복지 프로그램 확대로 인한 부분, 소득향상으로 인한 부분 등 세 부분으로 구분할 수 있다. 이 중 사회복지 프로그램 확대 부분은 새로운 프로그램의 신설과 기존 프로그램의 수급요건 완화로 인한 부분을 포함한다. 그리고 소득증가로 인한 부분은 물가상승 및 실질소득 증가에 따른 복지급여액 상승 등을 포함한다. 이 두 가지와 함께 가장 중요한 부분으로 저출산 고령화 등 인구구조 변동에 따른 사회복지수요의 증가가 있다. 사회복지수요는 우리나라의 경우 일반적으로 크게 65세이상 고령인구, 영유아인구, 기초생활수급권자수, 등록장애인수로 구분된다. 그런데 이러한 개별 사회복지수요는 저출산 고령화의 영향으로 각각 다른 모습으로 증가 또는 감소하고 있다. 즉, 65세이상인구의 증가율이 가장 높고, 노인인구와 상관관계가 비교적 높은 등록장애인수 증가율이 다음으로 높다. 이에 비해 기초생활수급권자수는 전체 국민의 일정비율을 유지하려는 경향으로 증가율이 낮은 편이고 저출산의 영향에 의해 영유아 인구는 감소추세를 보이는 특징을 나타낸다. 사회복지 예산항목의 비중을 감안한 가중치를 적용하여 사회복지수요 전체의 증가율을 추정한 결과 서울시 자치구는 연평균 3.3%, 광역시 자치구는 3.7%로 나타났다. 이러한 사회복지수요 증가율은 기존 재원으로 충당이 곤란하여 사회복지 재원부족액의 주요 원천이 되고 있다. 재정부족액 추정결과 세입의 경우 최근 추이를 반영하여 지방세, 세외수입 및 조정교부금은 3.5%의 증가율을 가정한다. 보조금의 경우 비사회복지 보조금은 세입증가율과 같이 매년 3.5%로 증가하지만 사회복지 보조금은 사회복지지출 증가율과 동일한 비율로 증가할 것으로 가정한다. 세출의 경우 비사회복지 분야 세출전망을 위한 연평균 증가율은 세입 중 일반재원 증가율 수준인 3.5% 수준이 유지되는 것으로 가정한다. 사회복지 분야 증가율은 최근 추이를 반영, 서울시 자치구 11.6%, 광역시자치구 13.4%를 적용하여 사회복지지출을 전망한다. 사회복지지출 증가율이 자치단체의 일반재원(지방세+세외수입+지방교부세+조정교부금) 증가율과 동일하다면 국고보조사업 형태로 추진되더라도 지방비 부담에 문제가 나타나지 않는다. 그러나 현실은 사회복지 분야 지출증가율은 심화되고 있는 저출산 고령화와 복지 프로그램의 확대 등으로 자치단체 일반재원 증가율을 크게 초과하고 있다. 따라서 일반재원 증가율을 초과하는 사회복지지출 증가율을 사회복지지출 초과증가분(복지초과분)으로 정의하면, 이 부분은 보조금(국고보조금 및 시도비보조금) 증가와 추가 자치구재원으로 충당해야할 부분이다. 이 중 우리의 관심은 복지초과분 중 자치구 재원으로 충당해야 하는 복지초과 자치구비이다. 추정결과에 의하면 지방세 수입 대비 사회복지 초과로 인한 자치구비의 비율인 부족률은 시간이 경과함에 따라 점차 확대되는 추세이다. 이와 같은 재원부족 확대 추세는 두 가지 원인에서 비롯된다. 먼저 본 연구에서 자치구비 부족분 계산을 위해 기준연도인 2011년에는 부족분이 전혀 없다는 가정을 하고, 이후 사회복지비 증가율과 자주재원 증가율의 차이로 인한 부분을 통해 부족재원이 산출되기 때문이다. 다른 이유는 사회복지 수요가 전체 인구에서 차지하는 비율이 점차 커지고 대통령 선거공약 등을 통해 새로운 사회복지 프로그램이 신설되거나 확대되기 때문에 부족분이 증가할 수밖에 없다. 자치구 재원부족액이 지방세에서 차지하는 비율인 부족률은 2011년 0에서 출발하여 2018년 서울시 자치구가 31.3%, 광역시 자치구는 24.1%로 증가하고, 이후 부족분 증가속도가 커지면서 2022년에는 서울시 자치구 58.1%, 광역시 자치구 46.6%로 확대될 전망이다. 또한 박근혜 정부의 복지공약 이행에 따른 자치구비 추가부담을 포함하기 위해 김필헌외(2013)의 연구결과를 활용하여 추계하였다. 이 연구에 따르면 공약으로 인한 특별시 자치구 추가부담은 2014년 1,450억원에서 2018년 3,860억원으로 증가하고, 광역시 자치구는 2014년 880억원에서 2018년 2,330억원으로 증가할 것이 예상된다. 복지공약으로 인한 자치구비 추가부담은 2015년 이후 급격히 증가하는 양상으로 나타나는데, 이것은 많은 공약 내용이 임기 초반보다 임기 후반에 주로 시행될 계획이기 때문으로 해석된다. 2018년까지 공약으로 인한 특별시 자치구의 추가부담 합계는 1조 4,430억원으로 광역시 자치구 추가부담 합계 8,720억원의 거의 두 배 수준으로 높다. 사회복지 지출 증가로 인한 자치구 전체 재정부족액은 복지초과 자치구비 및 공약이행 추가부담분을 합한 금액이다. 서울시 자치구의 경우 박근혜대통령 공약이행이 완성되는 2018년에 사회복지 관련 자치구 재원부족액은 약 9,050억원 정도로 추정된다. 이러한 재원부족액 추이는 이후 가속도가 붙어 10년 후인 2022년에는 복지초과 자치구비가 1조 1,070억원, 공약이행 추가부담 5,980억원 등 총 1조 7,050억원에 달할 전망이다. 광역시 자치구의 사회복지 관련 재원부족액 추이도 서울시와 비슷한 양상으로 나타난다. 2018년 복지초과 자치구비는 6,380억원이고, 이후 증가속도가 커져 2022년에는 합계 1조 2,840억원의 재원부족이 예상된다. 이러한 부족재원을 종합하면 서울시 자치구의 경우 부족재원의 지방세 대비 비중은 2018년 36.2%로 증가하고 2022년 59.4%에 달할 전망이며, 조정교부금 대비 비중은 2018년 38.0%에서 2022년 62.5%까지 증가한다. 그리고 광역시 자치구의 경우 지방세 대비 비중이 2018년 28.0%에서 2022년 49.1%로 증가하며, 조정교부금 대비 비중은 2018년 24.9%에서 2022년 43.6%로 증가하여 서울시보다는 낮은 비중이 될 것으로 전망된다. 자치구 재정확충 방안 사회복지 지출 증가로 인한 자치구 재정의 부족분 충당을 위한 재정확충의 기본방향은 자치단체별 재정특성을 반영함과 아울러 시간적 관점을 분명히 해야 하는 점이 중요하다. 따라서 첫째, 향후 5년 후의 중장기적 관점에서 지방재정 개편방향을 염두에 두고 개선방안을 도출하고, 둘째, 본 연구의 목적상 자치구간 재정형평화보다는 사회복지 재정충당을 위한 자치구 전체의 재정확충을 정책목표의 우선순위에 두며, 셋째, 서울시는 광역시와 달리 재산세 공동세 제도를 두고 있고, 재산세 도시지역분이 시세로 존치되고 있으며, 사회복지 국고보조사업에서 지방에 비해 낮은 보조율을 적용받는 등 광역시 자치구와 재정상황이 다르므로 서울시 자치구와 광역시 자치구는 가급적 분리하여 접근하였다. 이러한 기본방향 하에서 자치구 재정확충방안을 지방세 확충, 조정교부금 조정, 지방교부세 도입, 국고보조율 인상, 자치구 재정기능의 광역시 이관 등으로 구분하여 검토하였다. (지방세 확충) 지방세 확충 개선대안을 논하기 위해 자치구세 적합성 평가를 지방세 원칙에 따라 세목별로 살펴보았다. 자치구세 적합세목 선정을 위해 먼저 응익성 및 부담분임성과 보편성을 우선기준으로 하고, 다음으로 신장성과 안정성이 우수한 세목을 자치구세 적합 세목으로 선정하고자 하였다. 특별시세 중 자치구세 적합성이 높은 세목은 특별시재산세, 자동차 보유세,주민세(균등분), 담배소비세, 자동차 운행세 순으로 나타난다. 이에 따라 자치구세 확충 필요액 규모에 상응하는 시세를 자치구세로 이관하고 자치구세 중 자치구세로서의 적합성이 낮은 등록면허세는 시세로 전환하는 것이 필요하다. 광역시의 경우 시세 중 자치구세 적합성이 높은 세목은 자동차 보유세, 주민세(균등분), 담배소비세, 자동차 운행세 순으로 나타난다. 이러한 지방세 확충 개선대안은 단순히 자치구 재정부족분을 시세의 자치구 이관 또는 시세와 자치구세의 교환의 방법만으로 충당하는 방식을 검토해 본 것이다. 그러나 이러한 개선대안은 여러 가지 요소를 고려해야 하는 문제이므로 간단히 해결될 문제가 아니다. 단기적으로는 지방세 확충에 의해 일시적 부족분을 충당하는 것은 가능하나 장기적으로 재정부족분을 모두 충당하는 것은 구조적으로 불가능한 상황이다. 그리고 지방세 확충시 중요하게 고려되어야 할 사항은 서울시와 광역시 본청 시세의 자치구세 이관 여력의 존재 여부에 있다. 먼저 서울시는 보통교부세 불교부단체로서 재정력이 우수하고, 광역시와 달리 재산세 도시지역분이 시세로 존치하고 있으며, 지방소비세가 부가가치세의 5%에서 10%로 인상되는 등의 측면이 고려될 수 있다. 반면, 서울시에만 불리한 국고보조율 적용, 영유아 보육료지원사업 국고보조율 인상 등 서울시 자치구 사회복지 국고보조율의 합리적 수준으로 인상이 선행과제로 남아있다. 한편 광역시의 경우 인천과 울산의 재정상황이 상대적으로 양호하지만 전반적으로 재정력이 취약하여 재정자립도가 낮은 수준이다. 그러므로 사회복지지출 증대에 따른 재정부족분이 광역시 지방세에서 차지하는 비중이 높아 시세의 자치구세 이관 영향이 크게 나타날 수 있다. 다만 지방소비세가 부가가치세의 5%에서 10%로 인상되면 2011년 결산기준 광역시는 7,666억원의 세입 증대효과가 있어서 지방세 수입의 순증효과가 나타난다. (조정교부금 인상) 자치구의 경우 지방세 세목이 2개에 불과한 상황에서 세목 이관이나 세목교환 등을 통한 지방세 확충이 곤란할 경우, 일반재원 확보를 위해서 조정교부금 인상을 고려해 볼 수 있다. 특히 자치구의 사회복지 기능 확대에 따른 재정확충이 제대로 이루어지지 못하였고, 조정교부금이 자치구 세입에서 차지하는 비중의 감소가 현저하였다는 점 등을 고려하면 조정 교부금 인상이 필요하다고 할 수 있다. 그러나 조정교부금 인상은 특별·광역시 본청과 자치구의 수직적 재원배분 문제이므로 현행 본청의 재원확대가 없는 상황에서 조정교부율을 인상하면 본청의 재정부족을 초래할 수 있다. 만일 특별·광역시 본청의 재정이 조정교부금 인상으로 부족해진다면 조정교부금 인상은 지방소비세의 추가적 인상과 같은 국세의 지방세 이전을 전제로 할 때 가능한 것이라고 하겠다. 서울시는 보통교부세 불교부단체일 정도로 재정력이 우수하므로 자치구 조정교부금 인상을 위하여 교부율을 일정 수준만큼 인상이 가능한지 검토해 볼 수 있다. 그러나 서울시도 최근 사회복지 재정부담 증대, 지방세 수입 부진 등으로 재정여력이 거의 소진된 것으로 보여진다. 한편 재정상황이 상대적으로 열악한 광역시는 복지재정부담 증가를 보통교부세 인상을 통해 해결하고 있으나, 이 부분이 자치구 사회복지 재정부담으로 직접 연결되지 못하는 문제가 있다. 따라서 조정교부금 재원을 현행 보통세에서 보통세+보통교부세로 확대하고 현행의 교부율 수준을 유지하는 방법을 통해 조정교부금을 인상할 수 있다. 이 방법은 광역시 본청의 보통교부세와 자치구 조정교부금 간의 연계를 통해 사회복지 재정수요 증가에 대한 중앙정부 수요반영분이 자치구 재정증가로 이어질 수 있는 장점이 있다. 다만 이 경우에도 광역시의 조정교부금 배분증가로 인하여 재원부족분이 발생한다면 이에 대하여는 별도의 재원보전 조치가 반드시 필요하다. (보통교부세 도입) 그리고 최근 자치구 보통교부세 도입의 주장이 많아지고 있는데, 그 배경을 보면 지방재정조정제도상의 문제 및 사회경제적 환경변화로 인한 문제 등 여러 문제가 복합적으로 작용하고 있다. 첫째, 먼저 자치구 사회복지 기준재정수요의 증가가 특별시 또는 광역시 보통교부세 산정에 반영되고 있으나, 그 효과가 자치구에는 미치지 못하고 있고, 둘째, 자치구는 법적으로 시·군과 마찬가지로 기초자치단체이므로 중앙정부가 보통교부세를 교부하는 것이 바람직하며, 셋째, 분권교부세와 부동산교부세의 보통교부세 통합에 맞추어 자치구 보통교부세 도입을 논의해야 하는 것 등이다. 이에 따라 보통교부세를 자치구에 배분하면 여러 가지 장점을 기대할 수 있다. 첫째, 자치구에도 중앙정부의 보통교부세가 배분됨에 따라 시·군과의 형평성 확보가 가능하고 광역시간 재정격차에 따른 자치구간 재정형평성도 개선할 수 있다. 둘째, 조정교부금은 지역경기에 민감하여 재원 규모의 변동이 심했던데 비해 보통교부세는 내국세에 연동되어 상대적으로 재원의 안정성을 유지할 수 있고, 재원의 부족분을 국가재원을 통해 충당함으로써 재원의 충분성 확보가 용이한 측면이 있다. 셋째, 현재 분권교부세는 일부 사업의 국고보조사업 환원과 함께 나머지 부분은 보통교부세 통합이 추진되고 있으므로 이에 맞추어 서울시 본청에 배분되는 분권교부세 및 자치구에 배분되는 부동산교부세 금액과 사회복지 재정부족분을 합하여 자치구 보통교부세 재원으로 할 수 있어 지방교부세 제도의 개편과 맥을 같이 할 수 있다. 이에 반해 단점을 살펴보면 조정교부금 제도는 자치단체별로 규모, 배분방식 등을 조례로 정할 수 있도록 함으로써 자치단체에 자율권을 부여한 것인데 비해, 이를 보통교부세로 배분하면 중앙의 획일적 배분기준을 적용함에 따라 자치단체별 특성 반영이 곤란하고 자치권이 축소되는 결과를 초래할 수 있다. 그리고 현행 보통교부세는 내국세의 일정비율로 고정되어 있어 기존 교부단체인 시·도와 시·군의 반발이 예상되어 수용성이 낮다. 또한 그 동안 운용해오던 보통교부세 산정방식의 전면적 개편이 필요함과 아울러 산식의 복잡성이 가중될 것이라는 행정적 문제가 있다. 또한 지방교부세법 및 지방재정법 등 관련 법률의 개정을 수반한다는 점에서 즉각적 시행이 용이하지 않다는 측면도 있다. 그러나 이러한 단점들에도 불구하고 시기적으로 지방교부세 개편이 불가피하게 다가오고 있고, 사회복지재정으로 인한 자치구 재원부족 문제가 심각해지고 있으므로 최근 자치구 보통교부세 도입은 적극 검토되어야 할 대안으로 부각되고 있다. (국고보조율 인상) 자치구 재정부족 문제를 완전히 해결하는 방안은 아니지만 완화 수단의 하나로 국고보조율 인상이 필요하다. 영유아보육료 지원사업의 보조율 인상은 어느 정도 사회적 합의를 이루고 있는 사항이고, 자치단체 재정에 미치는 영향이 가장 큰 사업이므로 가장 우선적으로 이루어져야 할 현안과제라고 할 수 있다. 그리고 서울에만 낮게 적용되는 사회복지 보조율에 대해서도 근본적 재검토가 필요하다. 그러나 이와 같은 보조율 인상이 이루어지더라도 고령화에 따른 사회복지수요 증가 및 그 결과물인 사회복지비 지출의 비대칭적 증가는 막을 수 없다. 따라서 자치구 재정부족 현상은 이로 인한 구조적 문제이므로 다른 재정확충방안을 통해 해결해 나가야 할 것이다. (사회복지 재정기능 광역시 이관) 현행 자치구가 수행하고 있는 사회복지사업 중 국고보조 의무사업 형태로 추진되는 사업의 관련 재정기능을 특별·광역시 본청으로 완전히 이관하는 방안도 검토될 수 있다. 이것은 자치구의 경우 국고보조 의무사업 형태로 추진되는 사회복지사업의 자치구비 부담률이 매우 낮은 경우가 많고, 사업비 증가율은 높아 자치구보다는 특별·광역시가 대응력이 훨씬 우수하다고 보기 때문이다. 이에 따라 특별·광역시의 경우 자치구 대신 본청이 복지사업의 주체가될 수 있게 사회복지사업법을 개정하는 방안도 검토해 볼 수 있다. 그러나 자치구의 주요 재정기능인 사회복지 분야를 특별·광역시로 이관하면 자치구는 더이상 자치단체로서의 존재이유가 없어질 것이다. 그리고 자치구의 사회복지 재정기능이 없어지면 복지전달체계의 최일선 기관인 자치구의 최소 책임성마저도 담보할 수 없어져 재정지출의 비효율 문제가 대두될 가능성도 있다. 또한 현행 광역시의 경우도 자치구의 재정부담을 떠안을 정도의 재정 여력이 존재하느냐에 대한 검토가 필요할 것이다.

박근혜 정부가 추진하는 공교육정책의 이행을 위해서는 지방교육자치의 기본가치를 구현 하면서 교육투자 확대와 지역 간 교육지출격차 완화라는 두 마리 토끼를 모두 잡을 수 있도록 교육재정제도를 재설계할 필요가 있다. 이에 따라 본 연구는 지방교육재정제도의 재설계를 위한 기초연구로서 지방교육재정운영의 자율성과 책임성을 강화시키면서 동시에 교육재정을 확충할 수 있는 유인체계를 설계하고자 하였다. 이를 위해 정치경제학적 접근법 으로 기존의 교육재정 일반균형모형을 확장하여 유인구조가 없는 기본형 교육재정제도들과 유인구조를 도입한 유인체계 교육재정제도들을 각각 분석하고 주요 결과들을 평가해보았다. 이 때, 교육재정제도는 유초중등 교육재원에 있어서 중앙정부와 지방정부의 재정관계를 의미하므로 다양한 종류의 교육재정제도를 비교하고 논의하기 위해 본 연구는 지방정부 또는 지방교육자치단체가 지방교육세를 부과하고 세율을 탄력적으로 조정할 수 있는 자율권을 가지고 있다는 기본적인 조건 하에서 논의를 진행하였다. 우선 제II장은 유인체계가 없는 기본형 교육재정제도로서 중앙집권형 교육재정제도, 지방 분권형 교육재정제도, 그리고 최소재원보장형 교육재정제도의 수리모형을 구축하고 우리 나라의 현재 상황에 맞게 이를 수정하여 현행 한국형 교육재정제도를 모형화하였다. 이를 통해 현재 우리나라의 지방교육재정제도 하에서는 항상 중앙정부의 지원을 증가시키고 지역의 부담은 최대한 줄이려는 방향으로 재정관계가 변화할 유인이 존재한다는 것을 증명하였다. 즉, 우리나라의 현행 교육재정제도에서 결정된 정치경제학적 균형 지방교육세율과 중앙교육 세율은 안정적인 균형점이 아니며 지속가능하지 않다는 의미이다. 제III장은 교육재정분권 강화와 교육투자 확충이라는 정책목표의 타당성을 간략하게 검토한 후, 제II장에서 다룬 기본형 교육재정제도들을 시뮬레이션을 통해 정량적으로 비교 분석하고 현행 지방교육재정제도를 기본형 교육재정제도 중 하나로 바꾸었을 때 재정분권 수준과 유초중등 교육투자의 규모 및 지역 간 격차라는 관점에서 어떠한 결과가 초래되는지를 살펴보았다. 이를 통해 기존의 기본형 교육재정제도로는 재정분권 강화와 교육재원 확충 이라는 정책목표를 실현할 수 없음을 정량적으로 확인하였다. 특히 기본형 교육재정제도들 가운데 확보되는 교육재원의 규모가 가장 큰 것으로 나타난 최소재원보장형은 중앙정부 이전재원이 1원 증가했을 때 그 만큼이 교육투자가 아닌 지방교육세의 감세로 이어지는 완전구축효과로 교육재정확충이라는 중앙정부의 애초 정책목표를 달성하는 데에 있어 부적합한 제도임도 확인했다. 다시 말해, 지방교육자치단체의 과세자주권의 신장이나 지방 일반재정과 교육재정의 협력 혹은 통합을 통해 확보된 교육재정분권이 점증하는 교육재원의 확보로 이어지기 위해서는 지방정부가 중앙정부 이전재원의 변화에 어떻게 대응하는가를 염두에 두고 이전재원의 배분방식을 섬세하게 설계해야한다는 것이다. 그렇다면 세원이전과 과세자주권의 보장으로 교육재정분권을 강화하면서도 동시에 유초중등 교육재원을 확충할 수 있는 교육재정제도는 어떠한 형태인가라는 질문이 뒤따르게 된다. 제IV장은 이 질문에 답하기 위한 대안으로서 최소재원보장형 제도에 유인체계를 도입한 유인체계 교육재정제도를 제시하고, 중앙정부 이전재원인 지방교육재정교부금을 배분하는 방식에 유인체계를 도입했을 때 교육재정자립도와 교육재정의 규모 및 지역 간 격차에 미치는 영향을 분석하였다. 이미 많이 활용되고 있는 매칭형 유인체계 교육재정제도와 본 연구에서 최초로 고안한 경합형 유인체계 교육재정제도의 수리모형을 구축하여 주요특성을 증명한 후에 시뮬레이션을 통해 매칭형과 경합형 유인체계 모형의 균형 지방교육세율과 교육투자 규모를 정량적으로 비교?분석하였다. 매칭형 유인체계 교육재정제도는 지역적으로 서로 다른 과세기반의 차이를 보정하고자 일정수준 이하의 과세기반을 가진 지역은 스스로 결정한 세율을 공통수준의 과표(공통과표)에 곱하여 교육재정을 결정하고 그 이외의 지역은 그 지역의 과표를 이용하는 구조이다. 즉, 대응교부금을 통해 소득수준이 낮은 지역일수록 교육투자의 상대가격은 낮아지게 되는 것 이다. 경합형 유인체계 교육재정제도는 중앙정부 이전재원을 지방정부의 공교육투자노력의 경합을 통해 차등 지원하는 새로운 제도로서 경합성공함수의 도입을 통해 모형화하였다. 여기서 지방교육세율의 평균치보다 높은 세율을 결정한 지방정부는 그에 상응하여 더 많이 이전재원을 획득하고, 이 평균세율보다 낮은 지방교육세율을 선택한 지방정부는 이전재원을 단순평균하여 배분한 액수보다 적은 1인당 교부금을 이전받는다. 이 때, 지역별 세원규모의 차이에서 오는 지역 간 교육투자격차를 완화하고자 경합성공함수에 지역별 평균소득의 역수를 해당 지역의 형평화가중치로 부여하였다. 제IV장의 주요결과를 정리하자면, 매칭형과 경합형 교육재정제도는 모두 교육재정의 규모를 늘리면서도 지역 간 교육투자의 격차도 줄이는 동시에 이전재원의 증가가 아닌 세원이양 으로 지방정부의 공교육에 대한 책무성을 강화할 수 있는 것으로 나타났다. 아울러 중앙 정부 차원에서 이전재원을 증가시켜 유초중등 교육투자를 늘이려고 할 때 소기의 정책목표를 달성하기에도 용이한 제도로 평가되었다. 두 제도간의 정치경제학적 균형을 구해보면, 전체 중앙정부 이전재원에서 차지하는 대응교부금이나 경합교부금의 비중이 상대적으로 작을 때는 매칭형 유인체계가 될 것이고, 그 비중이 상대적으로 클 때는 경합형 유인체계가 과반 이상의 지지를 받으면서 채택됨을 알 수 있었다. 그러나 정책실행이라는 현실적인 측면에서 경합형 유인체계 제도는 기존의 매칭형 유인체계와 유사한 수준의 정책결과를 도출하면서도 매칭형이 가지는 실행상의 단점을 극복할 수 있다는 것을 정량적으로 확인하였다. 즉, 매칭형 유인체계의 가장 큰 단점으로는 예산제약과 정보제약으로 인해 대응비율의 설정이 객관적 으로 명확한 기준이 없이 자의적으로 결정될 가능성이 크다는 것이고, 많은 실증연구들이 보여주듯이 매칭형 교육재정제도가 가져올 것으로 예상되는 가격효과가 실제로는 충분치 못할 수 있다는 것이다. 이에 비해 경합형 교육재정제도는 지방교육세율, 지방교육재정의 규모, 교육재정자립도, 구축효과의 완화 측면에서 매칭형과 매우 유사한 결과를 가져오는 동시에 제도시행을 위해 필요한 정보의 양을 현저히 줄여준다는 장점이 있다. 매칭형에서 처럼 교육투자에 대한 각 지역의 선호를 파악할 필요도 없으며, 균형예산을 달성하기 위해 대응교부금의 집행실적을 파악하여 때에 따라 자의적으로 공통과표(대응비)를 조정하거나 변경할 필요도 없다. 중앙정부는 매년 교육포괄교부금의 총액과 이 중에 경합을 통해 배 분할 경합교부금의 비율만 공표하고 지방정부 간 경합의 운영원칙만을 명확히 세워두면 된다. 그리고 주어진 경합교부금을 지방정부들의 경합을 통해 결정된 몫에 따라 배분만 하면 되는 것이다. 요컨대, 본 연구는 지방교육재정제도의 재설계를 위한 기초연구로서 지방교육재정운영의 자율성과 책임성을 강화시키면서 동시에 교육재정을 확충할 수 있는 유인체계를 설계하고자 하였다. 이를 위해 기존의 교육재정 일반균형모형을 확장하여 유인구조가 없는 기본형 교육 재정제도들과 유인구조를 도입한 유인체계 교육재정제도들을 각각 분석하고 주요 결과들을 평가한 후, 기본형 교육재정제도의 문제점과 한계점을 극복할 수 있는 매칭형과 경합형이라는 유인체계 교육재정제도의 정치경제학적 일반균형모형을 구축하고 분석적으로 주요한 특성들을 증명하였고, 시뮬레이션을 통해 이 두 제도를 정량적으로 비교하였다. 비록 매칭형과 경합형 교육재정제도가 서로 매우 유사한 수준의 정책효과를 가져오긴 하지만, 경합형 제도는 매칭형 제도의 실행상의 단점을 해소할 수 있기에 보다 바람직한 제도개혁의 방향이라는 결론에 도달할 수 있었다.

본 연구에서는 세외수입의 이론적 특성을 살펴본 후, 해외사례 연구로 미국의 주정부와 지방정부 차원에서의 세외수입 현황을 살펴보아 우리나라 세외수입에 대한 시사점을 찾고, 우리나라 지방세외수입의 현황을 전반적으로 살펴본다. 그 다음에, 경상적 세외수입을 중심 으로 광역자치단체, 시, 군, 구의 현황을 살펴보아 문제점을 살펴본다. 여기에 종로구의 상세한 사례조사를 토대로 세외수입 확대 방안에 관한 시사점을 정리하여 정책제언을 한다. 재산임대수입, 도로사용료, 입장료, 증지수입, 주차요금수입 등은 모든 자치단체에 대한 상세분석을 토대로 하여 문제점과 개선방안을 제시하며, 쓰레기처리봉투 판매수입?재 활용품 판매수입은 유사한 세외수입 분야이기 때문에 묶어서 분석을 실시한다. 연구에 포함된 세외수입은 경상적 세외수입 중 징수실적이 비교적 큰 부문으로 재산임대수입, 사용료 중 징수규모가 큰 도로사용료와 입장료, 수수료 중 규모가 큰 증지수입과 쓰레기 처리봉투 판매수입 및 재활용품 판매수입이 포함되었으며, 사업수입 중 규모가 큰 주차요금 수입이 포함되었고, 지방공기업 관련 세외수입이 포함되었다. 사업수입 중 규모가 큰 사업장 생산수입과 매각사업수입이 제외된 이유는 이들 사업의 성격을 전국적으로 비교하기가 어렵기 때문이다. 우리나라 세외수입은 1974년 2,000억 원에서 2011년 58조 3,000억 원으로 급성장하여 자치단체 총계에서 세외수입이 차지하는 비중은 1987년 최고 55%까지 증가하였다가, 최근 하락세를 보여 2010년에는 약 28.0%, 2011년에는 26.3%를 보이고 있다. 그러나 실질적인 세외수입으로 볼 수 있는 세외수입인 경상적 세외수입과 특별회계 사업수입이 세외수입에서 차지하는 비중은 2011년에 약 36.1%에 달하고 있으며, 일반회계 경상적 세외수입의 비중은 2011년에 약 7.3%에 그치고 있다. 광역의 경우 재산임대수입의 감소는 공유재산의 매각에서 비롯되고 있으며, 일부는 세외 수입 증대 노력과도 연관되고 있다. 광역의 경우 공유재산 임대수입은 1) 토지임대료, 2) 민간 위탁과 관련 수입금, 3) 상업적 운영 대여료, 4) 가스, 전기, 학교 등 공공기관 임대료, 5) 체육시설 관련 임대료, 6) 문화, 경제 관련 임대료 등으로 크게 구분할 수 있다. 세외 수입 증대를 위해서는 이러한 분류를 적용하여 각각 과거 5년간의 임대수입과 임대수입 전망(최고, 보통 최저 등 가정)을 작성하도록 하고, 과거 5년간 임대수입의 적정성에 대한 평가를 유사시설 임대료와 비교하여 작성하여야 한다. 또한 민간위탁과 관련된 수입금의 경우에는 서민경제 안정과 직결되지 않기 때문에 적극적인 세입확충을 하도록 하는 방안을 강구할 수 있다. 기타의 임대료에서는 임대료의 현실화 방안 등을 고려하고, 세입확충이 이루어질 경우 민원 발생여부 등을 조사하도록 할 수 있다. 종로구의 사례분석에서 보는 바와 같이 국유재산의 관리가 자치단체에서 캠코 등으로 이관되고 있지만 종로구의 국유 재산임대료 변화를 보면 큰 변화가 없는데, 이는 종로구가 국유재산의 재산평가액을 늘려서 세입을 증대하려는 노력을 하였기 때문이다. 그러나 재산평가액의 증가에서 필지마다 많고 적음이 발견되는 단점을 보였다. 종로구의 공유재산임대료 수입을 보면 꾸준히 증가하고 있는데, 이는 새로운 필지의 추가에서도 어느 정도 비롯되고 있다. 국유재산임대료 수입증대 노력과 마찬가지로 공유재산의 재산평가액은 대체로 증가하고 있다. 그러나, 대부요율의 변화가 심하다는 점에서 문제를 제기할 수 있는데, 합리적인 대부요율을 설정하고 이를 유지한다면 공유재산임대료 증대가 이루어질 수 있음을 시사하고 있다. 도로사용료를 분석한 결과 대도시 지역에서의 도로사용료 증가가 필요한 것으로 보인다. 또한, 일부 일반시에서는 도로사용료가 많은 감소를 보인 곳이 있는데 이는 세외수입의 증대 여력이 필요함을 보여주고 있다. 일반시에서는 감소 원인을 개별 도로점용 사안별로 분석하여 불필요한 감면은 없었는지, 도로사용료에 대한 건수와 점용면적에는 착오가 없었 는지, 조정액과 징수액에 문제가 없는지에 대한 대책이 필요하다. 종로구의 사례는 공공 기관에서 점용하고 있는 도로사용료의 현실화가 필요하다는 점을 시사하고 있다. 그러나 보도상영업시설물과 노점특화거리 등은 최근 서민경제의 어려운 점을 감안하여 사용료의 인상이 어렵기 때문에 세외수입의 증대의 장애를 시사하고 있다. 입장료수입은 자치단체 노력 이외의 공연의 질적 수준, 운동에 대한 시대적인 상황, 고객 입장 수준 등에서도 결정되지만, 자치단체의 노력에 의해서도 수입이 증대될 수 있는 영역 으로 볼 수 있다. 그러나 자치단체 재정의 건전성 측면에서는 행사성 지출의 감소를 가져 올 수 있는 입장료수입의 감소가 오히려 바람직할 수 있다. 공연장 수입의 대폭 증대는 자치단체의 특정 행사와도 밀접한 관련이 있기 때문에, 세출과 세입을 생각한다면 오히려 입장료의 감소가 행사의 감소로 연결되어 재정이 절약될 가능성을 보여주고 있다. 일례로 하루에 15명이 600원을 내고 입장하는 미술관은 비용이 훨씬 많이 들어가는 것으로 볼 수 있다. 한편, 군의 입장료수입은 일반시보다 약간 양호한 실적을 보이고 있다. 그러나 예산서에 어떠한 입장료가 어떠한 근거에서 편성되었는지가 불분명하기에 앞으로 여기에 대한 정비가 필요하다. 증지수입액에서는 사용료와 수수료의 구분을 확실히하여 통계자료를 정리하여야 할 필요성이 제기된다. 예를 들면 시립묘지 봉안당 사용료와 공원 위탁관리수입은 사용료에 가까운 것이라 제외되어야 한다. 군의 경우 일반시보다는 매우 저조한 실적을 보이고 있으며, 구는 군보다는 우수하지만 최근에는 무료화되거나 수요가 적어지고 있다. 그러나 일반시의 경우에서 보는 것처럼 11억 원에 가까운 증지수입의 대폭적인 확충이 자치단체의 노력에 의하여 이루어 질 수 있음을 시사하고 있다. 현재 쓰레기처리봉투 판매수입 증대에 관한 관심은 매우 적다. 종로구 쓰레기처리봉투 판매수입 사례에서 보듯이 2011년 2억 7,200만 원이었던 예산이 2012년에는 6,200만 원, 2013년에는 6,400만 원으로 오히려 크게 하락하고 있다. 자치구의 재정이 어려워 쓰레기 처리에 대한 재원 보전이 어려워지기 때문에 쓰레기처리 인원에 대한 처우가 낮아질 수 밖에 없다. 당장 쓰레기처리봉투 판매수입을 증대할 수 없는 것이 현실이라면 우선적으로 예산을 편성할 때 쓰레기처리봉투 판매수입에 대한 세부적인 내용을 기술하도록 하는 것이 필요하다. 몇 년째 정체되어 있는 쓰레기처리봉투 판매단가의 심각성을 일깨워주기 위함 이다. 미국의 주정부와 지방정부에서는 주차장에서 많은 수입을 올리고 있는 것으로 나타 났다. 우리의 경우는 이와는 다른 현실을 보여주고 있어 이에 대한 개선이 필요하다. 기타 상하수도 및 도시철도 분야의 원가보상비율은 지난 몇 해 동안 크게 손상되어 왔다. 2011년 결산으로 보았을 때, 요금적정화율은 상수도 78.7%, 하수도 36.7%, 도시철도공사 55.0%에 이르고 있는데, 특히 도시철도의 경우는 무임승차 금액이 3,689억 원으로 전체 손실금액의 약 40%에 해당하며, 전체 매출액의 18%(대구?광주?대전은 전체 매출액의 30% 이상)를 차지 하고 있는 현실이다. 지방공기업은 공공성을 위해 존재하는 것이지만 이렇게 기업성이 손상 된다면 공공성을 지키기가 앞으로 더욱 힘들어 질 것이다. 합리적인 수준에서의 요금인상이 필요한 시점이다. 세외수입 증대를 도모하기 위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다. 첫째, 지방자치단체는 세외수입에 대한 인식을 전환하여 세외수입에 대한 관심을 가져야 한다. 이를 위해서는 지금까지 저조했던 세외수입 소관부서의 관심을 일깨워 직무전문성 부족에 따른 업무기피, 잦은 교체로 인한 업무효율 저조 등 업무 중요도상 후순위로 몰려 있었던 세외수입 분야에 대한 총괄부서를 설치하고 각 소관부서가 이를 위하여 노력할 수 있는 여건을 만들어야 한다. 제도적 개선의 일환으로 담당 공무원의 전문성 향상을 위한 교육훈련 실시 및 세외 수입 증대에 대한 예산성과금 등 인센티브 보상책을 마련하여 세외수입에 대한 관심을 일깨워야 한다. 또한 전국적으로 자치단체간 세외수입 확충을 위한 경쟁을 유도하기 위하여 자치단체간 세외수입 확충 성과를 평가하는 방안도 고려할 수 있다. 둘째, 제도적 정비가 먼저 우선이다. 세외수입과 관련된 조례는 현재 예규 6건 등이 있을 뿐이다. 일본의 와카야마현(和歌山?)의 세외수입 징수 조례나 규칙, 오사카부(大阪府), 이바라키현(茨城?) 등의 세외수입 연체금 징수 조례, 요코하마시(?浜市), 나하시(那覇市), 야마나시현(山梨?) 등의 세외수입금의 독촉 및 체납처분에 관한 조례 등을 참고하여 세외 수입 확충을 위한 제도적 정비가 필요하다. 셋째, 무리한 세외수입의 확충은 금물이다. 오사카시가 항구적 재원획득의 일환으로 경마장을 건설하고 경마를 실시하였지만 11년 뒤인 1959년에 경마장을 폐지하고, 경륜도 비판적 여론으로 1962년에 폐지하였으며, 자동차 경주 역시 수입이 적어 1952년에 폐지한 것에서 우리는 교훈을 얻어야 한다. 국가로서 해야하는 일과 해서는 안되는 일을 명확히 구분하여 세외수입의 확충에 힘써야 한다. 한때, 세차장, 예식장 등 무리한 경영수익사업 추진으로 많은 지방자치단체가 사회적으로 물의를 일으킨 적도 있었는데, 이를 또 다시 되풀이 하여서는 안될 것이다. 더욱이 부동산 경기침체가 지속될 전망이기 때문에 당분간 토지개발사업은 추진하지 말아야 할 것이다. 넷째, 지방자치단체의 운영상 관심이 필요하다. 세외수입 담당자는 신규자가 많으며 업무 기간 1년 미만의 담당자 비율이 과반수일 뿐만아니라, 세외수입 업무 담당자의 잦은 인사 이동 등은 지방세에 비해 세외수입에 대한 관심도가 결여되어 있음을 의미한다. 이는 부과 건수 과다, 체납자 제재미약이라는 제도적 환경과도 밀접한 관계가 있으나, 체납자료 정리 철저, 도덕적 해이의 방지 등 지방자치단체의 운영상 관심으로도 얼마든지 해결할 수 있다. 또한 지방자치단체장 역시 차기 선거를 겨냥한 득표를 의식하여 낮은 상하수도 요금이나 낮은 기타 사용료?수수료의 책정을 하지 말아야 할 것이고, 미래 행정수요로 남겨져 있는 공유재산의 매각은 최후의 정책선택이 되어야 할 것이다.