한국지방세연구원

본 연구는 박근혜 정부의 출범과 함께 복지의 전반적 확대가 예상되면서 이와 관련되어 지방이 져야 할 복지비용의 부담분을 추계하고, 나아가 복지확대로 인한 지방재정의 변화 양상을 파악하는 것을 목적으로 한다. 이를 통하여 향후 지방재정의 위기를 방지하기 위하여 필요한 정책과제들에 대한 시사점을 도출하고자 한다. 이를 위해 박근혜 정부 복지공약이 지방재정에 미치는 영향을 국고보조사업을 중심으로 살펴 보았다. 조사 결과 2012년 기준으로 청소년, 성범죄, 취약계층, 복지서비스, 여성, 다문화가정, 노령층, 출산·보육, 장애인 등 9개 부문에서 60개의 국고보조사업들이 복지 공약에 의해 직접적으로 영향을 받는 것으로 나타났다. 이 가운데 지방비 규모가 1천억 원 이상인 11개 사업들을 선별하여 복지확대가 이들 사업에 미치는 영향을 분석하였다. 본고의 분석대상인 11개 사업은 기초생활보장제도 하에서의 생계급여, 주거급여, 의료급여 사업과 출산보육 부문의 보육돌봄서비스, 영유아 보육료 지원, 어린이집 미이용아동 양육지원, 방과후 돌봄서비스 사업, 노령층과 관련된 노인일자리 사업 지원, 기초노령연금(기초연금) 사업, 장애인 관련 장애인소득보장(장애인연금), 장애인사회활동 지원사업 등을 포함한다. 이들 사업의 규모는 2012년 기준 6조 5,900억 원으로, 60개 전체 사업규모의 90.8%를 차지하고 있다. 이 들 사업을 중심으로 공약에 의한 제도변화로 인해 추가로 발생하는 복지비용에 대하여 추계하였다. 제도가 일부 변화하는 경우 변화 전후의 지원대상과 지원금액 등의 차이를 파악하여 추계하였다. 단, 변화가 매우 클 경우 기존 제도와 새로운 제도의 총비용을 구한 후 그 차액을 구하였다. 추계 결과, 박근혜 정부 집권기간 중 총 55조 6,530억 원이 추가로 소요될 것으로 나타났다. 박근혜 정부의 정책이 영향을 미치는 2018년까지 포함할 경우 75조 9,530억 원의 추가비용이 소요되는 것으로 분석되었다. 단일사업으로서 11개 국고보조 사업 가운데 비용확대가 가장 큰 부문은 기초연금으로 2014~2017년 중 17조 5,920억 원의 추가비용이 들어갈 것으로 분석되었고, 생계급여, 주거급여, 의료급여의 비용확대분을 합한 기초생활보장과 관련된 부문의 비용확대분은 총 20조 2,500억 원이 될 것으로 분석되었다. 최근 기초자치단체의 재정에 심각한 부정적 영향을 미치고 있는 보육·양육 관련 부문에서 추가로 소요되는 비용은 10조 4,390억 원에 이르는 것으로 파악되었다. 추계된 비용의 전부를 지방에서 부담하는 것이 아니므로, 국고보조율을 반영하여 지방이 실제로 부담하는 비용을 파악해야 한다. 그러나 16개 지방자치단체 수준으로 내려가 분석 하는 것은 가용자료의 부족, 전망의 내생성 문제 등으로 본 연구의 범위에서 벗어난다. 따라서 본 연구에서는 두 가지 시나리오를 상정하여 비용배분을 시도하였다. 먼저 <시나 리오 1>에서는 2010~2012년 국고보조사업별 국비와 지방비 통계를 이용하여 지방의 부담분을 구하였다. <시나리오 2>에서는 총 추가비용을 서울과 서울 외 지역으로 나누어 각 지역별 부담분을 계산한 후 이를 다시 합산하여 지방 전체가 부담해야 할 복지확대분 비용을 도출하였다. 총 추가비용을 서울과 서울 외 지역으로 나누기 위해 사업별 지원 대상자 통계를 이용하였다. 각 지역별 지방의 부담분은 공시된 국고보조율을 이용하였다. 분석결과, <시나리오 1>의 경우 2014~2017년 사이 복지확대로 인한 추가비용 중 17조 8,900억 원을 지방이 부담해야 하는 것으로 나타났다. <시나리오 2>의 경우 지방부담분 복지관련 추가비용은 13조 6,100억~27조 4,190억 원인 것으로 나타났다. 추계된 수치를 토대로 지방의 재정상황 변화를 알아보기 위해 먼저 대선 이전의 복지제도가 유지됨을 전제로 지방세출을 전망하였다. 그런데 실제로 지방세출의 전망은 자료의 한계와 여러 기술적 어려움을 수반한다. 따라서 본고에서는 지방재정이 양입제출(量入制出)의 원칙을 따른다고 가정하고 지방세입을 전망한 후 이것으로 지방세출을 대리하였다. 단 본고의 초점인 복지분야의 지방세출은 기존의 추세를 반영하여 전망을 시도하였다. 지방세입의 구성요인 별로 나타난 전망결과는 다음과 같다. 먼저 지방세수는 2012년의 53.9조 원에서 2017년의 74.7조 원까지 매년 평균 6.6% 확대되는 것으로 나타났다. 지방세외수입은 2012년에 50.6조 원에서 2017년에 58.3조 원으로 연평균 2.9% 증가하는 것으로 추정된다. 지방교부세의 재원이 되는 내국세와 종합부동산세 전망은 2012년의 33.1조 원에서 2017년의 46.0조 원까지 평균 6.8% 증가할 것으로 예상된다. 국고보조금은 2012년에 34.3조 원에서 2017년에 50.4조 원으로 매년 평균 8.0%씩 증가할 것으로 예상된다. 지방채 발행 규모는 2012년의 6.7조 원에서 2017년의 7.6조 원으로 평균 2.6% 증가할 것으로 추정된다. 지방자치단체 사회복지 분야 세출 전망은 2008~2011년 사이 지방자치단체별 분야별 세출 결산 자료를 이용하였다. 지방자치단체의 사회복지 분야에 대한 지출 규모는 2012년 38.6조 원에서 2017년의 61.6조 원으로 평균 9.8% 증가될 것으로 예상된다. 비용추계와 지방세출 전망을 통하여 복지확대 전후 지방재정의 변화 모습을 살펴보았다. 먼저 복지 확대 전후 지방의 총세출은 2014~2017년 사이 연평균 218.8조 원에서 232.7조 원으로 늘어나는 것으로 나타났다. 동 기간 복지지출 또한 연평균 54조 원에서 67.9조 원 으로 크게 확대되는 것으로 분석되었다. 복지확대 전후의 증가율을 비교해 보면, 총세출의 경우 5.6%에서 7.0%로 증가세가 더욱 가팔라지며, 복지지출의 경우 증가율은 9.5%에서 13.9%로 확대되었다. 복지확대로 인하여 지방의 이전재원에 대한 의존도가 더욱 높아지는 것으로 나타났다. 구체적으로 복지확대 전 지방의 세출대비 의존재원 비중은 연평균 43.2%이나, 복지확대 후 그 비중이 44.4%~44.7%로 높아질 것으로 전망된다. 지금까지의 분석을 통해 얻을 수 있는 함의는 다음과 같다. 첫째, 복지확대 이후 총세출은 총세입과 더 이상 균형재정을 유지하지 못하며, 세출과 세입의 괴리가 더욱 커진다. 이 때 복지확대 이후 총세출은 총세입에 복지확대분 비용을 합산한 것이므로 복지확대로 인한 추가비용분은 지방의 재정수지 적자로 해석할 수 있다. 둘째, 지방의 복지지출 부담이 더욱 가중될 것으로 보인다. 대선 이전의 제도가 유지된다는 가정 하에 지방세출을 전망한 결과, 신정부 집권기간인 2017년까지 복지지출의 증가율이 총세출의 증가율을 3.9%p 상회하는 것으로 나타났는데, 복지가 확대될 경우 지방세출과 복지지출의 증가율 차이는 6.9%대에 육박할 것으로 전망되었다. 따라서 향후 지방의 복지부담이 급증할 것으로 예측된다. 셋째, 복지 관련 국고보조사업의 규모가 커짐에 따라 지방의 중앙에 대한 재정적 의존도도 더욱 심화될 것으로 예상된다. 복지확대 후 지방의 의존재원 비중은 1.2%p~1.5%p 높아질 것 으로 전망된다. 의존재원은 지방의 도덕적 해이를 발생시키는 주요 요인으로 지목받고 있는 바, 의존재원 비중의 증가는 향후 지방의 건전한 재정운용을 더욱 어렵게 할 수 있다. 본 연구결과에 비추어 볼 때 향후 지방의 재정건전성을 담보하기 위하여 복지확대에 따른 추가비용을 조달할 수 있는 방안을 조속히 마련하는 것이 필요하다. 본고의 분석결과에 따르면 2017년까지 최소한 연평균 3.4조~6.85조 원의 추가적인 재원확충이 필요하다. 본고의 추계결과가 과소추정을 전제로 하고 있고, 분석대상 사업이 국고보조사업의 일부인 점과, 중앙정부 위주의 복지정책 확대가 직간접적으로 지방재정에 미치는 영향을 전반적 으로 고려하지 않았다는 점 등을 감안하면 본고의 추계결과는 최소한으로 이루어져야 할 재원확충 규모라 할 수 있다. 재원확충은 일시적 성격이 아니라 장기적이고 지속가능한 방향으로 이루어져야 할 것이다. 복지제도는 도입되면 다시 철회하기가 상대적으로 매우 어렵고, 우리나라의 고령화 추세와 저성장 기조 등 사회·경제적인 측면을 고려할 때 복지 수요로 인한 지방의 재원부담은 더욱 가중될 가능성이 매우 높기 때문이다. 따라서 일시 적인 재정지원 성격이 아닌 지방의 안정적이고 장기적으로 지속가능한 재원의 확충이 필요 하다. 이와 더불어 중장기적으로 복지사무에 대한 중앙과 지방 간 역할에 대한 근본적인 재검토가 병행되어야 할 것으로 판단된다. 재원 확충 방안으로 국고보조사업의 보조율의 현실화가 필요하다. 지방의 재정수요에 보다 잘 부합하는 지표개발을 통해 국고보조율을 현실화해야 할 것이다. 차등보조율에 대해 서도 보다 정밀한 접근이 필요하다. 사회복지비와 재정자주도와 같은 차등보조율 적용지표의 개선이 필요한 시점이다. 더불어 자체재원으로서의 지방소비세 확대가 시급하다. 지방소비세 도입 시 국세 부가가치세의 5%에서 점진적으로 10%까지 확대할 필요성이 제기된 바 있는데, 지방소비세가 5%p 인상될 경우 2013년 기준으로 약 3.5조 원의 추가적인 재원조달이 가능한 것으로 분석되고 있다. 따라서 지방소비세 5%p 확대는 본고에서 도출된 추가복지 비용의 상당 부분을 조달할 수 있을 뿐 아니라 재산세 위주로 이루어진 경직적인 지방세 구조를 보다 유연하게 함으로써 지방재정의 건전성 강화에 크게 도움이 될 수 있을 것으로 판단 된다. 나아가 장기적으로는 지방소비세를 20%까지 확대해야 할 것이다. 앞에서 지적된 바와 같이 지방의 복지지출 부담이 급증할 전망이므로 안정적인 재원조달을 통한 지속가 능한 지방재정을 위해서는 지방소비세의 대폭 확대가 필요하기 때문이다. 마지막으로 지방 정부의 지출 구조조정이 필요하다. 중앙정부는 이미 가용재원 감축 등 지출 구조조정을 통하여 복지재원을 조달하기 위해 노력 중에 있다. 따라서 지방 차원에서도 이에 상응하는 조치가 필요하다. 가용재원 감축보다는 그동안 문제점으로 지적되어 오던 호화성, 선심성 지자체 사업의 규모 축소와 중복적 성격이 강한 지역행사 등을 줄여 자체적인 재원조달에 나설 필요가 있을 것으로 판단된다. 단 이러한 노력이 현실화되기 위해서는 지출규모에 연동되어 있는 현행 지방교부세 제도의 개선이 전제되어야 한다. 더불어 비과세·감면의 합리적 축소를 통하여 재원을 조달하는 방안을 보다 적극적으로 검토해야 할 것이다.

지방세제에서 공장에 대한 법제로서는 일반과세와 중과세, 그리고 감면으로 크게 나누어 볼 수 있다. 취득세, 재산세 등에서 공장을 별도의 과세대상으로 규정하고 있지 아니하고 건축물의 일부로 분류하고 있기 때문에 제조시설은 해당 지방자치단체로부터 많은 공공서 비스를 받고 있음에도 불구하고 재산분 주민세 이외에 재산세나 취득세 등을 부담하지 아니 함으로써 응익과세원칙에 맞지 않게 되어 있다. 그리고 재정수입이라는 일반목적 이외에 공장의 지방이전을 위한 정책목적으로 1973년 초에 대도시 내에 신설하거나 증설하는 공장에 대하여 지방세를 중과세하고 지방으로 이전해 가는 공장에 대하여는 지방세를 비과세.감면하는 정책세제를 도입하여 현재까지 운영하고 있다. 1976년말에는 특별시, 광역시, 시 지역의 주거지역에 있는 공장에 대하여 재산세를 2배 중과세하는 제도를 도입하여 현재까지 시행하고 있고, 1990년말에 종합 토지세를 도입하면서 읍.면지역, 공업지역, 산업단지 내에 있는 공장의 부속토지에 대하 여는 분리과세를 하고 있다. 그러나 지방세법이나 지방세특례제한법에 규정되어 있는 공장에 대한 내용을 보면 중과세. 감면.분리과세 시의 공장의 개념은 통일되어 있지 아니하고 각각 조금씩 다르게 규정함 으로써 납세자와 세무공무원들에게 세법을 적용하고 해석하는데 혼란을 초래하고 있다. 또한 저장시설, 급.배수시설과 같은 독립시설물의 경우 공장에 설치되어 있는 경우에는 이를 생산시설의 일부라는 이유로 과세를 하지 아니하고 있다. 따라서 본 연구에서는 지방세법 및 지방세특례제한법에 규정되어 있는 공장에 대한 지방세의 과세 및 감면에 관하여 그동안의 변천내용과 현황, 문제점을 살펴보고 개선방안을 제시하고자 한다. 대도시 내 공장에 대한 취득세.재산세의 중과세와 대도시 내 공장의 지방이전에 대한 취득세 비과세는 1973.4.1.부터 시행되었다. 중과세되는 공장의 범위와 종류 등은 내무부 령으로 정하도록 위임하여 .대도시 내 신설공장과 대도시 외 이전공장의 지방세 중과세 및 비과세에 관한 규칙.을 제정하여 시행하였다. 당시에는 별도의 규칙을 제정하였으나 1977.1.1.부터 지방세법시행규칙에 규정하여 현재까지 시행하고 있다. 중과세 되는 대도시는 서울시, 부산시, 대구시로 하였으나 1978년말에 수도권, 부산시, 대구시로 개정하여 인천시 및 경기도를 포함하였으며, 1999.1.1.부터 부산시 및 대구시를 대도시의 범위에서 제외하였다. 중과세되는 공장의 종류는 1973년 도입당시부터 규칙에 별표로 규정하여 현재까지 지방 세법시행규칙에 별표로 규정하고 있으며, 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류기준을 차용하지 아니하고 있다. 공장의 규모에 대하여는 도입당시에는 “근로기준법의 적용을 받는 사업 또는 사업장”으로 했으나, 1977.3.26.자로 “16인 이상의 종업원을 사용하는 사업 또는 사업장”으로 개정하였으며, 1982.3.25.자로 “공장건축물 연면적 100제곱미터 이상 또는 16인 이상의 종업원을 사용하는 사업 또는 사업장”으로 변경하였고, 1990.7.26.자로 200 제곱미터 이상으로 했다가, 1998.12.31.자로 500제곱미터 이상으로 완화하여 현재까지 시 행하고 있다. 도시형 업종의 공장에 대하여는 1982.3.25.자로 “공업배치법시행령 별표 2에 정한 업종을 제외”하는 것으로 했다가, 1994.12.31.자로 도시형 업종을 제외하는 것으로 하여 현재까지 중과대상에서 제외하고 있다. 대도시 내 신설.증설 공장에 대한 등록세 중과세는 등록세가 국세로 있던 1971년말에 도입되었으며, 1976.12.31.자로 등록세가 지방세로 이양되면서 중과세 내용도 그대로 지방 세법에 규정하여 시행하였다. 공장의 범위, 종류 등은 취득세 중과세와 동일하며, 2011년 부터는 취득세에 등록세가 통합되면서 취득세로 중과세되고 있다. 주거.상업.녹지 지역 내 공장에 대한 재산세 2배 중과세는 1976.12.31.자로 도입되어 현재까지 시행되고 있다. 공장은 건축법시행령 별표 2의 것을 준용하도록 하여 대도시 내 공장 중과세와 다른 개념을 도입하였다. 그러나 1979.12.31.자로 공장의 개념을 “내무부 령이 정하는 공장”으로 하였으며, 공장의 범위는 16인 이상의 종업원을 사용하는 사업 또는 사업장으로 하였고, 업종은 지방세법시행규칙 별표 3에 열거된 것으로 하였다. 1982.3.25.자로 “공장건축물 연면적 100제곱미터 이상 또는 16인 이상의 종업원을 사용하는 사업 또는 사업장”으로 변경하였고, 1990.7.26.자로 200제곱미터 이상으로 했다가, 1998.12.31.자로 500제곱미터 이상으로 완화하여 현재까지 시행하고 있다. 토지분 재산세의 경우에도 1976.12.31.자로 건축물분 재산세와 동일하게 중과세를 하였으나, 1990.1.1.부터 종합토지세가 도입되면서 주거지역 내 공장에 대한 토지분 재산세 중과세 규정이 폐지 되었다. 토지분 재산세는 1990.1.1.부터 종합토지세가 도입되면서 군지역이나 특별시.광역시.시지역의 공업지역.산업단지 내에 있는 공장에 대하여는 분리과세를 하고 특별시.광역시.시 지역의 공업지역 및 산업단지가 아닌 곳에 있는 공장에 대하여는 별도합산을 하였다. 분리 과세하는 공장의 범위는 특별히 공장의 종류를 규정하고 있지 아니하고 도시형공장도 포함 하였으며, 종업원의 후생복지시설도 포함하였는데 현재까지 동일하게 시행되고 있다. 대도시 내 공장의 지방이전 감면은 1973.4.1.자로 대도시 내 신설.증설 공장에 대한 중 과세에 대응하여 지방으로 공장을 이전하면 취득세를 비과세하는 것으로 도입하였다. 1977.1.1.부터 등록세가 국세로부터 이양되면서 공장을 지방으로 이전하는 경우에 등록세도 비과세하였다. 1991.1.1.부터 공장의 개념에 대하여 대도시 내 공장에 대한 중과세 시의 공장의 개념을 준용하도록 함으로써 중과세와 감면시의 공장의 개념이 일치되었다. 당시 공장의 종류는 지방세법시행규칙 별표 3에 열거하였으며, 공장의 규모는 건축물 연면적 200제곱미터 이상 또는 종업원 16인 이상을 사용하는 사업 또는 사업장으로 하였다. 1995.1.1.부터 비과세에 있던 사항이 지방세법 제5장의 감면으로 이관되면서 비과세가 아닌 감면으로 바뀌었으며, 공장의 규모 중에서 “종업원 16인 이상”기준을 삭제하였다. 2011년 부터 지방세특례제한법이 별도로 제정.시행되면서 지방세법 제5장의 감면사항은 지방세특례 제한법에 규정하여 시행하고 있다. 산업단지 내 입주 공장에 대한 감면은 1970.1.1.부터 조세감면규제법에 의하여 지방공업 개발법에 의한 개발지구 내 입주하는 공장에 대한 취득세.등록세 감면이 시초라 할 수 있다. 1982.1.1.부터 조세감면규제법에 있던 취득세.등록세.재산세 감면규정을 지방세법에 직접 규정하였다. 1989.1.1.부터는 공업개발장려지구, 유치지역 안에서 공장을 신축하는 경우 취득세.등록세.재산세를 면제하였으며, 1990.1.1.부터 종합토지세가 도입되면서 종합토지 세도 면제하는 것으로 하였다. 1991.1.1.부터 공장의 개념에 대하여 대도시 내 공장에 대한 중과세 시의 공장의 개념을 준용하도록 하였는데, 당시 공장의 종류는 지방세법시행규칙 별표 3에 열거하였으며, 공장의 규모는 건축물 연면적 200제곱미터 이상 또는 종업원 16인 이상을 사용하는 사업 또는 사업장으로 하였다. 1992.1.1.부터 공업유치지역, 공업단지 등에 입주하는 공장에 대한 재산세와 종합토지세 감면을 50%로 축소하였고, 1995.1.1.부터 지방 세법 제5장에 감면에 관한 사항을 규정하면서 공업단지와 유치지역 안에 입주하는 공장에 대한 감면도 제5장에 규정하였으며, 공장의 규모 중에서 “종업원 16인 이상 기준”을 삭제 하였다. 1999.1.1.부터 공장의 개념을 개정하여 지방세법시행규칙 별표 3에 열거된 업종의 공장 중에서 건축물 연면적이 500제곱미터 이상인 것으로 했다가, 2001.1.1.부터 200제곱 미터 이상인 것으로 했으며, 2011.1.1.부터 지방세특례제한법이 제정.시행되면서 같은 내용 으로 지방세특례제한법에서 감면사항을 규정하고 있다. 현행 지방세법 및 지방세특례제한법상의 공장에 대한 지방세제에는 크게 일반과세, 중과세, 감면, 토지분 재산세의 분리과세 등으로 구분할 수 있다. 여기서 공장에 대한 일반개념은 규정되어 있지 아니하고 각각의 해당 사항마다 종류.규모 등만을 다르게 규정하고 있다. 무엇보다 주목할 점은 공장의 일반개념이 없이 건축물의 일종으로서 취급함으로써 제조시설(plant)은 원천적으로 과세대상에서 제외되어 있고, 재산분 주민세와 법인세분 지방소득세에서 예외적으로 포함시키고 있다. 그리고 지방세법과 지방세특례제한법에서 사용하고 있는 공장의 업종별 종류는 크게 지방세법시행규칙 별표 2에 규정된 것과 통계 청장이 고시하는 한국표준산업분류에 따른 제조업으로 구분할 수 있는데 지방세의 과세나 감면에 있어서 이들이 일치되지 아니하여 혼란을 초래하고 있다. 지방세제에서 “지방세법시행규칙 별표 2의 공장의 종류”를 사용하는 것은 대도시 내 공장 신설.증설시 취득세 중과세, 재산세 중과세, 주거.상업.녹지 지역 내의 공장 재산세 중과세, 대도시 내 공장의 지방이전시 감면, 산업단지 내 입주하는 공장에 대한 감면을 하는 경우 에 적용되고 있다. 특히 산업단지 내 입주하는 공장의 경우에 있어서는 지방세특례제한법 제78조 제6항에서 지방세법시행규칙 별표 2에서 규정하는 업종의 공장으로서 생산설비를 갖춘 건축물의 연면적이 200제곱미터 이상인 것으로 하고 공장 경계구역 안에 설치되는 종업원의 후생복지시설 등 각종 부대시설을 포함하도록 되어 있으나, 같은법 제78조 제3항 에서는 “산업용 건축물”이라는 용어를 사용하고 있고 이 산업용 건축물에는 .산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률. 제2조 제1호에 따른 공장이 포함됨으로써 같은 법 같은 조문 내에서도 공장의 개념이 서로 충돌하고 있다. 토지분 재산세의 경우 읍.면지역이나 산업단지.공업지역에 있는 공장용 부속토지를 분리 과세함에 있어서는 특별히 공장에 대한 종류를 규정하고 있지 아니하지만 .산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률. 제8조에 따른 공장입지기준 면적을 계산하여 그 범위 이내의 토지만 분리과세를 하도록 되어 있는데, 이 경우 산업통산자원부장관이 고시하고 있는 내용을 보면 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류표상의 내용에 따라 공장의 업종별로 면적률을 계산함으로써 지방세 중과세나 감면의 경우와 다른 공장의 개념이 적용되고 있다. 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류는 2007.12.28.자로 제9차 개정에 의한 기준에 따라 고시하고 있으며, 2009.12.9.자 자료가 통계청 홈페이지에 게시되어 있음에도 불구 하고 지방세법시행규칙 별표 2의 업종들은 제8차 개정에 의한 한국산업표준분류기준을 따르고 있다. 도시형 업종의 공장에 대하여도 대도시 내 공장 신설 및 증설시의 중과세 있어서는 제외하고, 기타의 경우에는 포함하고 있어 세법 적용에 있어서 혼란을 초래하고 있다. 또한, 지방세를 과세하거나 감면함에 있어서 공장규모는 500제곱미터 이상, 200제곱미터 이상, 무제한 등으로 나누어 져 있기 때문에 혼란이 초래되고 있다. 건축물 연면적 500제 곱미터 이상만 대상으로 하는 것은 대도시 내 공장 취득세?재산세 중과세, 주거?상업?녹지 지역 내 공장 건축물 재산세 2배 중과세에 적용되고 있고, 대도시 내 공장의 지방이전시 감면이나 산업단지 내 입주 공장의 감면시에는 건축물 연면적 200제곱미터 이상의 경우로 완화하여 적용하고 있다. 공장 건축물의 연면적에는 해당 공장의 제조시설을 지원하기 위하여 설치되는 부대시설을 포함하는데 종업원의 후생복지시설은 중과세를 하는 경우 에는 제외하고 감면을 하는 경우에는 포함하는 것으로 다르게 규정되어 있어 혼란을 초래 한다. 2000년까지는 건축물의 개념이 건물, 구축물, 특수부대설비로 되어 있었기 때문에 부대 설비에 대하여도 과세가 되었으나 2000년말에 건축물의 개념을 건축법상의 개념을 차용 하는 것으로 개정하는 과정에서 특수부대설비가 건축물에서 제외되면서 재산세가 과세될 수 없게 되었다. 현재 부대설비에는 승강기(엘리베이터, 에스컬레이터, 그 밖의 승강시설), 시간당 20킬로와트 이상의 발전시설, 난방용·욕탕용 보일러, 시간당 7천560킬로칼로리급 이상의 중앙조절식 에어컨, 부착된 금고, 교환시설, 건물의 냉난방?급수·배수?방화?방범 등의 자동 관리를 위하여 설치하는 인텔리전트 빌딩시스템 시설, 구내의 변전·배전시설이 있으나 독립 적으로 재산세가 과세되지 않고 있다. 새로운 과세대상을 발굴하는 것이 세부담에 따른 조세저항 등으로 상당히 어려움에도 불구하고 기존에 과세되던 과세대상을 아무런 이유없이 제외시킴으로써 세수감소를 초래 하였는데, 2000년도의 부대설비에 대한 재산세 부과현황을 보면 493천건에 149억원이며, 2012년까지 약 1,800억원의 세수감소를 초래하였다. 이들에 대한 과세의 부활이 필요하며, 물론 향후 비주거용건축물에 대하여 공시가격제도를 도입하여 시행하는 경우에는 부대 설비에 대한 독립적인 과세대상 논의 자체가 무의미할 수도 있으나, 반드시 공시가격 산정을 함에 있어서 부대설비 설치여부에 따라 가격이 다르게 산정되도록 평가항목에 포함 시켜야 할 것이다. 레저시설, 저장시설, 도크(dock)시설, 접안시설, 도관시설, 급수ㆍ배수시설 및 에너지 공급시설과 같은 독립시설물이나 승강기?발전시설 등과 같은 부대시설이라 하더라도 생산 시설의 일부라면 과세대상이 아니라는 1976년 대법원 판결 이후 줄곧 과세대상에서 제외 하고 있다. 동일한 대상을 두고서 생산설비라고 해서 과세대상에서 제외하는 것은 동일한 것을 다르게 취급하는 결과를 초래하는 것으로서 조세형평에 맞지 아니하다. 즉, 저장시설, 급배수시설 등과 같은 독립된 구축물에 대하여는 공장의 생산설비의 일부로 설치된 것도 과세하도록 하여 일반 건축물에 부속된 구축물과의 조세형평을 기하도록 해야 한다. 나아가 공장에 대한 일반개념의 도입과 더불어 제조시설(plant)을 건축물의 일부로 포함 하여 제조시설에 대하여도 취득세, 재산세, 특정부동산분 지역자원시설세를 과세하여 지방 세의 응익과세원칙에 부합되도록 개선할 필요가 있다. 다만, 제조시설이 과세대상으로 포함 될 경우에 발생하는 일시적인 세부담 증가를 방지하기 위해 시설규모, 종류별로 연차적으로 과세를 하고 필요하다면 감면제도를 도입하여 연차적으로 과세전환하는 방법도 고려할 수 있다. 지방세의 중과세나 감면, 토지분 재산세의 과세에 있어서 서로 다르게 되어 있는 공장의 종류, 규모, 도시형 공장의 포함 여부, 종업원 후생복지시설 포함 여부 등에 대하여 이를 하나의 기준으로 일치시키도록 해야 할 것이다. 공장의 종류에 대하여는 지방세법시행 규칙에 별도로 규정하는 방식에서 벗어나서 통계청장이 고시하는 한국표준산업분류의 제조 업에 따르도록 해야 한다. 공장의 규모는 500제곱미터, 200제곱미터, 기준이 없는 경우로 나누어져 있는데 200제곱미터로 일치시키도록 하며, 도시형공장과 종업원 후생복지시설도 포함하도록 한다. 제조시설이 포함될 경우 면적이 증가하므로 규모를 200제곱미터로 하고 공장의 개념에 이미 후생복지시설이 포함되어 있으므로 모든 공장의 범위에 후생복지시설 등도 포함시키도록 한다. 건축물에 포함되지 아니하는 유형상각자산에 대한 재산세의 과세방안에 대하여는 이들 상각자산의 실태, 과세방법, 과세요건, 가격평가방법 등을 중심으로 별도의 과제로 연구 할 필요가 있다 할 것이다. 아울러 제조시설을 취득세?재산세 등의 과세대상에 포함하는 것에 대하여도 구체적인 종류별 시가표준액 평가방법은 별도로 연구되어야 한다. 다시 말하면, 일반과세?중과세?감면?분리과세시의 공장의 개념이 일치되어 있지 아니하고 서로 다르게 규정함으로써 세법의 해석 및 운영에 혼란을 초래하고 있으므로 공장에 대한 통일된 하나의 개념 정립이 필요하다. 즉, 공장에 대한 일반개념을 도입하고 이와 더불어 공장의 제조시설을 건축물의 범위에 포함시키는 구체적 개념 정립의 보완이 필요하다. 특히 공장의 업종구분은 지방세법시행규칙상의 별표를 삭제하고 한국표준산업분류기준을 따르 도록 하는 것이 바람직하다. 그리고 중과세나 감면의 경우에는 공장의 규모 등을 설정하여 일정규모 이상의 공장만 중과세하거나 감면하도록 하면 될 것이다.

▣ 의료기관 특징 및 지방세 감면 현황 글로벌 경기 침체의 영향으로 세입 기반은 약화되고 있는 반면 보편적 복지 지출 확대로 세출은 급증하여 지방재정은 악화되고 있다. 따라서 지방재정을 건전하게 만들기 위해서는 세입을 확대하거나 세출을 축소해야 한다. 세입 기반을 확대하는 방안 중 하나가 지방세 감면을 축소하는 것이다. 특히 지방세 감면은 그동안 증가세를 지속하여 지방정부의 수입 을 축소시키는 요인으로 작용해 왔다. 이는 신규 감면 규모가 일몰에 의한 감면 축소보다 많았기 때문이다. 따라서 지방세 감면 규모를 최소화하기 위해서는 엄격한 일몰을 적용해야 한다. 본 연구는 2013년 일몰이 도래하는 지방세 감면 중 의료기관을 연구대상으로 한정 하여, 의료기관 관련 지방세 감면의 방향을 설정하고 일몰 적용 여부를 검토한다. 의료기관은 개설주체에 따라 크게 공공의료기관과 민간의료기관으로, 영리 추구 여부에 따라 영리의료기관과 비영리의료기관으로 구분된다. 의료기관 추이를 살펴보면, 민간의료 기관 중 개인병원의 수가 빠르게 증가하고 있는 것으로 나타났다. 이는 의료업으로 수익 창출이 가능하다는 것을 의미한다. 실제로 의료기관의 재무 현황을 분석한 결과, 민간병 원의 의료 수익률이 높은 것으로 나타났다. 한편 공공병원은 적자를 기록하고 있으나 고유 목적사업준비금 효과를 제거할 경우 이익 창출이 가능하다. 의료기관에 대한 지방세 감면은 지방세특례제한법에 근거하여 시행되고 있으며, 설립주 체에 따라 감면혜택이 다르다. 사회복지법인은 지방세특례제한법 제22조에 따라 취득세, 재산세, 지역자원시설세, 등록면허세, 주민세 재산분, 지방소득세 종업원분, 주민세 균등분 등을 감면받는다. 보훈병원은 지방세특례제한법 제30조1항에 따라 재산세와 주민세 재산분 및 지방소득세 종업원분을 면제받는다. 공공의료기관은 지방세특례제한법 제37조에 따라 부동산 취득세 및 재산세, 주민세 재산분 및 지방소득세 종업원분을 감면받으며, 일반 의료 법인은 지방세특례제한법 제38조1항에 따라 의료업에 사용하기 위하여 취득하는 부동산에 대해 취득세, 재산세 등을 면제받는다. 대학부속병원은 학교 및 외국교육기관에 대한 면제 및 의료법인 등에 대한 과세특례에 근거하여 취득세, 재산세, 지역자원시설세, 주민세 재산분 및 지방소득세 종업원분, 등록면허세, 주민세 균등분 등을 면제받는다. 지방의료원은 지방 세특례제한법 제38조3항에 따라 부동산 취득세 및 재산세, 법인등기에 대한 등록면허세 등을 감면받고 있으며 종교단체가 개설한 의료기관에 대해서는 취득세 및 재산세 감면 등이 시행되고 있다. 의료기관에 대한 지방세 감면 규모는 정확히 파악할 수 없지만, 2011년도에는 약 542.6 억원 감면한 것으로 추정된다. 세목별로는 재산세 감면 규모가 234억원으로 가장 많았고, 다음으로 취득세 감면이 198.3억원을 기록했다. 설립주체별로는 일반 의료법인에 대한 감면이 341.1억원으로 가장 많았다. ▣ 의료기관에 대한 지방세 감면의 문제점 첫째, 의료기관에 대한 국세 감면과 달리 지방세 감면은 감면 대상과 세목에 대해 체계 성을 가지고 있지 못하다. 국세의 경우, 의료기관은 소득세 및 법인세 경감과 상속세 및 증여세 과세 특례라는 두 가지 세목에 대해 세제 혜택을 받고 있다. 이때, 의료기관에 대한 법인세 경감 대상은 공익성과 공공성 기준으로 크게 3개 그룹으로 구분된다. 공익성을 기준 으로 영리 의료기관과 비영리 의료기관으로 구분되고, 비영리 의료기관은 다시 공공성을 기준으로 두 개의 그룹으로 구분되어 고유목적사업준비금에 대한 손금산입한도를 달리 적용 받는다. 이에 반해 의료기관에 대한 지방세 감면은 취득세, 재산세, 등록면허세, 지역자원 시설세, 주민세 재산분, 지방소득세 종업원 분 등 6개 세목에 대해 실시하며, 감면 대상 역시 종교단체가 설립한 병원, 일반 의료법인, 학교법인이 설립한 병원, 공공의료기관, 사회복지법인이 설립한 병원, 지방의료원, 보훈병원의 일곱 가지로 구분된다. 둘째, 의료기관 설립 주체에 따라 차별적으로 지방세 감면을 실시하고 있는데 차등 감면의 근거가 모호하여 형평성에 문제가 있다. 법인세, 민법, 의료법, 상속세 및 증여세법은 비영리내국법인, 의료법인, 공익법인 등의 정의 및 범위 등을 규정하고 있으며, 이 때문에 법인세법과 상속세 및 증여세법은 의료법인과 개인병원 간 세금 경감 혜택의 차별을 두고 있다. 또한 조세특례제한법은 의료법인의 공공성에 따라 차별적인 법인세 경감 혜택을 주고 있다. 반면, 지방세 감면은 설립주체와 세목에 따라 다양하게 실시되고 있기 때문에 의료 기관 간 차등이 공익성에 따른 분류와 연계되지 않으며 감면 근거가 모호하다. 학교법인이 설립한 병원과 사회복지법인이 설립한 병원이 공공의료기관보다 감면 혜택이 큰 점(주민세 균등분과 등록면허세 면제)등이 대표적 예이다. 또한 공익성 측면에서 의료업 외의 수익 사업은 감면 혜택 대상에서 제외시켜야 하지만, 의료업에 의한 수익사업과 부대사업에 의한 수익사업을 구분하기 어려운 문제가 있다. 셋째, 의료기관에 대한 국세 감면을 통해 지방자치단체의 세입이 축소되고 있으므로 추가적인 지방세 감면은 지방자치단체 입장에서는 과다 지원이라 할 수 있다. 의료기관에 대한 법인세 경감은 지방소득세 감소로 이어진다. 또한 지방교부세는 내국세를 재원으로 하므로 법인세 경감, 증여세 및 상속세 과세특례는 지방교부세 감소로 이어진다. 의료 용역에 대한 부가가치세 면제 역시 지방소비세와 지방교부세 감소로 이어진다. 이처럼 지방자치 단체는 내국세 감면으로 인해 축소된 지방세 및 지방교부세를 받는 형태로 의료기관을 지원 하고 있으므로, 의료기관에 대한 추가적인 지방세 감면은 중복 지원이라 할 수 있다. 한편 의료기관이 법인세 경감 혜택을 받기 위해서는 국세청에 법인세 경감 근거를 신고해야 하지만, 지방세의 경우 감면 근거 신고 없이 자동 감면됨으로써 감면의 근거와 효과를 측정 할 수 있는 체계가 없다는 점 역시 문제라 할 수 있다. ▣ 정책적 제언 본 연구의 목적은 의료기관에 대한 지방세 감면의 일몰에 대한 방향 설정이다. 이를 위해 현행 의료기관에 대한 지방세 감면의 문제점을 살펴보고 일몰 적용 여부와 향후 방향을 제시했다. 의료기관에 대한 지방세 감면의 문제점인 비체계성, 비형평성, 비효율성을 최소화하기 위해 감면 세목 단순화, 감면 대상 이분화, 감면 조례 일반화의 3대 원칙을 제시했다. 이와 같은 3대 원칙을 바탕으로 의료기관에 대한 지방세 감면의 3대 운영 과제를 제안 했다. 첫째, 의료기관에 대한 지방세 감면의 보편적 적용 근거가 미약하므로 엄격한 일몰을 적용한다. 의료기관에 대해 지방세를 감면해주어야 하는 타당성이 명확하지 않다. 병원 수는 지속적으로 증가하고 있어 지역 주민에 대한 의료 서비스 공급은 증가하고 있다. 이는 의료 서비스 공급이 충분치 않은 지역에 대해 감면을 통해 병원을 유치할 필요성이 있다는 것을 의미한다. 이는 의료기관에 대해 지방세법 상 보편적인 지방세 감면이 타당하지 않음을 보여준다. 따라서 지방세특례제한법 상 다양하게 제시되고 있는 의료기관에 대한 지방세 감면은 2013년 일몰 적용한다. 둘째, 일몰 이후 공공성이 강한 의료기관에 한해 지방세 감면을 신설하되 3년 이내 일몰을 적용하고 지방세 감면 세목은 취득세와 재산세에 국한한다. 지역자원시설세는 목적세이기 때문에 의료기관 감면 세목에서 제외되어야 하며, 등록면허세와 주민세에 대한 감면은 8.9억원 정도에 불과하므로 제외한다. 또한 의료기관에 대한 법인세 경감은 지방소득세 감소로 이어지기 때문에, 지방소득세 종업원분에 대한 감면은 과다하다고 판단된다. 따라서 일몰 이후 공공성이 강한 의료기관의 충격을 최소화 하기 위해 실시하는 지방세 감면 혜택은 2014년 이후 취득세와 재산세로 한정한다. 이때, 조세특례제한법의 법인세 경감 수준에 맞추어 의료기관을 공공성이 강한 그룹과 공공성이 약한 그룹으로 구분하여 감면 혜택을 적용한다. 공공성이 강한 그룹에 대해서는 지방세특례 제한법 개정을 통해 취득세 및 재산세를 2014년 75%, 2016년 25% 수준으로 감면해주고 2017년 이후 일몰을 적용한다. 다만, 보훈병원과 공공의료기관 중 국립암센터와 국립중앙 의료원과 같은 국가가 설립한 병원에 대해서는 2016년까지 취득세 및 재산세를 100% 감면 한다. 셋째, 일몰 이후, 의료기관에 대한 지방세 감면은 조례를 통해 지방자치단체가 자유 롭게 결정하게 하고, 의료기관이 지방세 비과세·감면의 혜택을 받기 위해서는 지방자치단 체에게 감면 근거를 제시해야 한다. 의료서비스 공급이 부족한 지방자치단체는 주민의 복지 증진을 위해 의료기관 유치를 위한 세제 혜택을 조례로 제정할 수 있으며, 이 경우에는 향후 효과분석을 위해 의료법인들에게 재무제표와 손익계산서와 관련된 일정 양식의 신고 서를 작성하여 제출하도록 의무화해야 한다.

오늘날 비주거용 부동산이 빠르게 늘어나면서 이에 대해 어떻게 과세할 것인가가 중요한 정책적 이슈가 되고 있다. 우리나라 경제에서 비주거용 부동산이 차지하는 비중은 지속적으로 증가하고 있다. 통계청에서 발표하는 국가자산통계에 따르면 1970년대 이후 2000년 초반까지는 주거용 건축물의 가치가 비주거용 건축물의 가치보다 더 컸다. 하지만 2003년에 비주거용이 주거용을 상회한 이래 그 격차는 더욱 확대되고 있다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 순자산가치는 1069.4조원으로 주거용 건축물의 순자산가치(888.0조원)보다 181.4조원 더 많다. 또한 국토해양부의 자료에서도 2005년부터 2011년까지 6년간 상업용(12.8%)과 공업용(34.0%) 건축물이 주거용(5.1%) 건축물에 비해 더 빠르게 증가한 것으로 나타났다. 이와 같이 비주거용 부동산이 국가경제에서 그 중요성이 더욱 커지고 있음에도 불구하고, 세부담의 적정성·형평성 등에 대한 문제는 지속적으로 제기되어 왔다. 비주거용 부동산은 토지와 건물이 일괄적으로 평가되는 주택과 달리 토지와 건물이 분리되어 평가되고 있다. 또한 토지와 건물의 평가방식이 상이하고, 평가주체도 이원화되어 있다. 이러한 것이 전체적으로 결합되어 비주거용 부동산의 과표가 정확히 산정되지 않고 있다. 이로 인해 비주거용 부동산에 대해 적정과세가 이루어지지 않고 있으며 납세자간 불형평성 문제가 발생한다는 지적이 있었다. 본 연구는 이와 같은 문제 인식 하에 국내경제에서 중요성을 더해가고 있는 비주거용 부동산과 관련하여 재산세 등 보유과세 부담 수준이 적절한 지를 분석하고, 향후 바람직한 정책방향을 제시하고자 한다. 본 연구에서 실증분석한 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 2008년 이후 비주거용 부동산의 보유과세 수준은 전반적으로 하락하였다. 2011년 기준 비주거용 부동산의 명목 GDP 대비 재산보유과세부담률은 0.214%이다. 이는 2008년(0.242%)의 88%수준이다. 둘째, 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 1990년 이후 지속적으로 낮아지고 있다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 0.066%로 1990년(0.112%)의 59%수준에 불과하다. 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 특히 2000년대 들어서면서 크게 감소하였다. 2000년 비주거용 건축물의 재산세 실효세율은 0.097%로 1990년(0.112%)의 87%였고, 2010년의 경우 실효세율은 0.067%로 2000년(0.097%)의 69%이었다. 이는 2000년대 들어서서 토지와 주택에 대한 조세부담이 늘어나는 상황에서도 비주거용 건축물은 재산가액에 비례하여 세부담이 늘어나지 않았음을 의미한다. 비주거용 건축물의 재산세 실효세율을 분해하여 살펴보면 실효세율의 하락 요인을 면밀히 파악할 수 있다. 셋째, 1990년 이후 2011년까지 비주거용 건축물의 과표현실화율은 소폭 상승하는데 그쳤다. 2011년 비주거용 건축물의 과표현실화율은 39.4%로 1990년(35.6%)에 비해 3.8%p 상승하였다. 즉, 토지와 주택 등은 가격공시제도를 통해 과표현실화가 상당히 이루어졌으나, 토지와 건물이 분리평가되고, 원가법을 채택하고 있는 비주거용 건축물은 이러한 추세를 반영하고 있지 못하는 것이다. 넷째, 1990년 이후 비주거용 건축물의 과세비율은 꾸준히 하락하는 추세이다. 2011년 기준 비주거용 건축물의 과세비율은 76.3%로 1990년(88.2%)에 비해 11.9%p 감소하였다. 특히 2005년 종합부동산세 도입 등 세제개편 이후 비주거용 건축물의 과세비율이 큰 폭으로 하락하였다. 2006년 과세비율은 77.6%로 종합부동산세 도입 이전인 2004년 84.1%에 비해 6.5%p 감소하였다. 다섯째, 평균세율 또한 1990년 이후 지속적으로 낮아져 1990년 0.357%에서 2011년 0.221%로 떨어졌다. 이러한 결과를 종합하면, 비주거용 부동산이 국가경제에서 중요성을 더해가고 있음에도 불구하고 비주거용 부동산에 대한 과세가 적절히 이루어지고 있지 않음을 알 수 있다. 비주거용 부동산에 대해 적정과세가 이루어지지 않는 주요한 요인은 평가가 제대로 되지 않고 있기 때문이다. 비주거용 부동산은 토지와 건축물이 분리되어 평가되고, 서로 다른 평가방식이 사용됨에 따라 토지, 건축물 모두 적절한 시가가 반영되기 어렵다. 토지의 개별공시지가는 지상건물의 유무에 상관없이 나대지 상태의 토지가격을 소유지분별로 나눈 값이다. 이럴 경우 지역, 상권에 따른 토지가치의 차이는 반영되나 동일한 토지에서 층별에 따른 가치 차이는 반영되지 않는다. 즉, 토지의 개별공시지가는 건물의 층에 따라 가치가 달라짐에도 불구하고 건물의 층에 무관하게 면적만 동일하면 똑같은 개별공시지가가 산정되는 것이다. 또한 건축물은 기본적으로 원가법에 의해 산정되기 때문에 건축물의 가치를 제대로 반영하는데 한계가 있다. 뿐만 아니라 비주거용 부동산에 대한 평가주체의 이원화도 정확한 과표 산정을 저해하는 요인이다. 평가주체가 이원화됨으로 인해 동일한 원칙에 의해 과표가 산정되기 어렵기 때문이다. 국가경제에서 비주거용 부동산이 차지하는 비중이 커져감에 따라 이러한 중요성에 걸맞은 과세체계가 구축되어야 한다. 지금까지 부동산에 대한 조세정책은 주로 주택에 초점을 맞추었는데, 향후에는 비주거용 부동산의 중요성을 인식하고 정책을 펼쳐나갈 필요가 있다. 향후 정책방향은 비주거용 부동산에 대해 가치에 비례하는 조세 부담이 이루어지도록 하고, 조세부담의 불형평성을 완화하는데 우선순위를 부여하여야 한다. 이를 위해서는 비주거용 부동산의 적정가격을 산정할 수 있는 평가체계의 마련, 과세당국의 과표 결정권한의 확보, 비과세·감면비율의 축소 등이 중요하다. 먼저, 비주거용 부동산의 적정가격을 산정할 수 있는 평가체계를 마련해야 한다. 비주거용 부동산에 대한 적정가격의 산정을 위해 ‘비주거용 부동산에 대한 가격공시제도’ 도입이 현재 논의 중이다. ‘비주거용 부동산에 대한 가격공시제도’는 주택과 동일하게 일괄평가 방식을 채택하는 등 현행 제도보다 진일보한 측면이 있다. 또한 가격공시제도 도입과 더불어 비주거용 부동산의 중요성에 따라 평가방법을 달리 가져가는 것도 고려해볼만 하다. 중요한 비주거용 부동산에 대해서는 과세당국이 정밀하게 조사를 실시하여 과표를 산정하고, 표준적 성격이 강한 집합 건물에 대해서는 가격공시제도에 근거하여 과표를 산정하며, 개별 특성이 강한 일반 건물에 대해서는 현행과 동일한 방법으로 과표를 산정하는 것이다. 다음으로, 과표 결정에 대한 과세당국의 권한을 강화해야 한다. 현재 비주거용 부동산에 대한 평가주체가 토지는 국토해양부, 건축물은 지방자치단체장으로 이원화되어 있어 과세당국이 과표의 결정 권한을 확보하지 못하고 있다. 부동산에 대한 과세는 부동산에 대한 평가를 어떻게 하느냐에 따라 달라진다. 따라서 비주거용 부동산의 특성에 적합한 평가, 지역 실정을 정확히 반영한 평가를 하기 위해서는 과세권자인 지방자치단체가 과표 결정권한을 가지고 있는 것이 바람직하다. 일본과 미국 등 다른 나라들도 비주거용 부동산에 대한 평가권한은 과세당국이 보유하고 있다. 따라서 비주거용 부동산에 대한 평가방식의 개선과 더불어 과표에 대한 과세당국의 권한을 강화함으로써 적정과세, 공정과세의 기반을 갖추어 나가야 한다. 마지막으로 비주거용 부동산에 대한 비과세·감면을 축소해야 한다. 현재 비주거용 부동산의 비과세·감면비율은 주택에 비해 상당히 높은 편이다. 높은 비과세·감면비율이 적정과세, 공정과세의 저해요인으로 작용하고 있다. 향후에는 비주거용 부동산에 대해 비과세·감면비율을 지속적으로 축소하는 것이 중요하다. 이를 위해서는 원칙적으로 모든 부동산에 대해 과세하고, 세제 혜택을 받는 자가 감면의 필요성 등을 입증하고 과세당국이 이를 인정하는 경우에 한해 감면을 실시하는 방향으로 나아가야 한다. 또한 의료기관 등 비과세·감면기관도 지방자치단체에서 제공하는 공공서비스를 제공받고 있기 때문에 일정 수준의 조세를 부담할 필요가 있다. 비주거용 부동산의 비과세·감면 축소를 위해서는 실효성 평가 등을 통해 일몰제 규정을 더욱 강화하는 것도 중요하다.

1. 중기전망 모형 구축의 필요성 한 국가의 세입은 그 나라의 경제를 구성하고 있는 경제주체들의 유기적인 관계를 통 해 결정된다. 이러한 세입을 정확하게 전망하는 것은 합리적인 세입정책을 가능하게 하 고, 효율적인 예산편성을 통해 재정지출을 적절하게 결정하게 한다. 중앙정부에서는 매년 5년 단위의 중기 국가재정 운용계획을 수립하고 있으며, 균형재정을 유지하기 위하여 재 정지출 증가율을 재정수입 증가율보다 낮게 설정하여 운용하고 있다. 이러한 재정운용에 대한 계획은 체계적이고 과학적인 중기 국가 세입전망이 존재하였기 때문에 가능했던 것 으로 보인다. 현재 지방세의 전망은 행정안전부에 자체적으로 개발하여 배포한 지방세 추계 프로그 램으로 지방정부 단위에서 실시하고 있으며, 이를 행정안전부에서 취합하여 발표하고 있 다. 이 프로그램은 ‘당해 연도 예상징수액’에 ‘추계변수’를 곱하여 산출된 지방세수 추계규 모에 ‘지방정부별 세입특수요인’을 가감하여 각 지방자치단체의 세입을 전망하는 형태를 띠고 있다. 이 프로그램은 지금까지 각 지방정부마다 전망해 오던 개별적인 전망방식을 하나로 통일시키는데 일조하였다. 하지만, 추계산식에 가까운 모형은 짧은 시계를 가진 전망이나 추세가 일정한 세목에서는 전망 오차가 낮을 것으로 예상된다. 하지만 요즘과 같이 경제상황이 급변하는 경우나 중장기에 대한 전망은 회귀분석과 같은 체계적이고 과 학적인 전망보다 예측오차가 상당히 커질 우려가 있다. 또한, 양입제출(量入制出)을 재정운용 원칙으로 하고 있는 지방정부로서는 중기 지방 세입 전망을 통해 예산을 편성하여, 체계적이고 효율적인 재정운용이 가능하도록 할 필 요성이 절실하게 요구되고 있다. 게다가 최근 대두되고 있는 지방소비세의 이양비율 확 대 문제, 지방소득세의 독립세로 전환이나 지방재정 건전성 제고를 위한 국세 및 지방세 간의 세목조정 등 중장기적인 관점에서 중앙정부와의 재원배분 문제를 검토하기 위해서 도 중기 지방세수 전망은 중요한 의미를 가진다. 따라서 본 연구는 지방세입을 보다 체계적이고 과학적으로 전망하기 위해 세목별 세수 함수를 설정하고 단기적인 세입정책에 머물고 있는 지방세 분야의 시계를 중기적인 관점 으로 확대하는데 그 목적을 두고 있다. 이를 위해 지방세 총계와 세목별 세수함수의 회귀 분석을 통해 얻어진 계수 추정치들을 이용하여 중기(5년간)의 세수를 전망하고자 한다. 2. 지방세 구조 지난 2010년 하나의 법률로 규정되던 지방세제가 법률 개정을 통해 지방세기본법, 지 방세법, 지방세특례제한법 등 세 개의 법률로 분법 되었다. 이러한 분법 과정에서 지방세 는 기존의 16개 세목에서 11개 세목으로 통폐합 되었다. 지방세를 구성하고 있는 이들 11개 세목은 크게 ‘국세나 다른 지방세수에 영향을 받는 부가세(Surtax)’, ‘중앙정부의 정책목적의 달성을 위해 사용되는 세목’, 그리고 ‘독립 지 방세목’ 등 세 가지의 유형으로 구분될 수 있다. 첫째 유형인 부가세 형식에는 국세인 소 득세나 법인세의 10%를 부가(Surtax)하는 지방소득세 소득분, 교통?에너지?환경세의 36%를 부가하는 자동차세 주행분, 부가가치세 징수액의 5%(2013년 이후 10%)를 이양 받는 지방소비세, 그리고 지방세의 여러 세목들의 부가세 형태를 띠는 지방교육세가 있 다. 둘째, 정책 목적의 달성을 위하여 정책변수로 활용되는 취득세와 담배소비세가 있다. 중앙정부에서는 국내시장 경기를 조절할 목적으로 취득세율을 정책수단으로 활용하고 있 다. 그리고 국민의 건강 증진을 위해 담배소비세율 인상 뿐 아니라 담배가격에 건강증진 기금을 부과하여 흡연율을 낮추는 효과를 보고 있다. 그리고 마지막으로 지방세의 원칙 에 입각한 세목들이다. 등록면허세, 재산세, 지역자원시설세, 자동차세 소유분, 주민세 균 등분과 재산분, 지방소득세 종업원분, 레저세 그리고 과년도 수입 등이 순수한 독립 지방 세의 형태로 분류된다. 3. 세목별 세수추계 방법 이러한 중기 세입 전망을 위해 각 세목별로 세수함수 또는 수요함수를 설정하고 추정 하였다. 본 연구에서는 세목별 세수함수를 설정함에 있어 경제적인 인과관계를 설명할 수 있는 회귀분석 모형을 중심으로 하였으며, 다음의 다섯 가지 과정을 거쳐서 세수함수 를 설정하였다. 첫째, 본 연구에서는 세목별 세수함수를 설정하기에 앞서 세목별 과세대 상과 과세표준을 면밀하게 검토하였다. 어떤 과세대상 또는 과세표준이 세목의 세수에 영향을 주로 미치는지 검토해 보고 그러한 변수들을 직접적으로 설명변수로 채택하였다. 혹은 자료를 구할 수 없거나 관측기간이 짧은 경우에는 대리변수를 설명변수로 추가하였 다. 둘째, 세부 세목별로 그 과세대상이 상이한 성격을 가지는 경우 따로 구분하여 세수 함수를 설정하려고 노력을 하였다. 본 연구에서 과세대상의 성격이 상이하여 따로 세수 함수를 설정한 세목들은 지방소득세 소득분과 종업원분, 주민세 균등분과 재산분, 자동차 세 소유분과 주행분 등이 있다. 셋째, 세수함수의 설명변수 선택에서 한국개발연구원 (KDI), 한국경제연구원(KERI), 국회예산정책처(NABO)와 같은 경제연구기관에서 전망 되고 있는 거시변수들을 활용하려고 노력하였다. 그러나 지방세는 재산세, 취득세, 등록 면허세와 같이 자산의 가치나 거래에서 세수가 발생하는 세목이 11개 세목 중에서 5개 세목으로 절반 정도를 차지하고 있다. 따라서 지가지수나 주택가격지수와 같이 부득이하 게 설명변수로 포함되어야 하지만 시중에서 전망치를 구할 수 없는 변수들은 자체적으로 전망하여 세수전망에 활용하였다. 넷째, 추정방법은 단순최소좌승법(Ordinary Least Squares)을 활용하였으며, 오차항에 자기상관이 발견되는 세수함수들은 이를 제거하기 위해 Cochrane- Orcutt 방법을 사용하였다. 마지막으로 소비량에 과세되는 세목은 수요 함수를 추정한 다음, 추정된 수요함수에서 전망된 재화의 소비량에 실효세율을 적용하여 지방세수를 전망하였다. 4. 지방세 전망 결과 이렇게 구축된 세목별 세수함수를 통해 전망된 지방세입은 2012년의 53조 5,741억 원에서 2016년의 72조 7,764억 원까지 평균 8.0%의 증가율을 보이고 있다. 이 기간 동 안 경상GDP가 평균 6.2% 증가하는 것에 비해 1.28배(탄력성) 빠르게 확대되는 것으로 나타났다. 연도별로 살펴보면, 2012년에는 경상GDP가 전년 대비 4.4% 확대되고 지방 세수는 전년에 비해 2.3% 증가할 것으로 전망되어 지방세수의 탄력성은 0.53으로 비탄 력적일 예상된다. 그러나 2013년에는 지방소비세의 이양비율이 부가가치세의 5%에서 10%로 확대되는 것으로 가정하고 전망한 결과, 지방세수는 전년 대비 12.6% 증가한 60 조 3,101억 원으로 나타났다. 2013년의 경상GDP 증가율 예상치 5.6%에 대한 지방세 탄력성은 2.23으로 급격하게 확대될 것으로 예상된다. 2014년의 지방세입은 64조 3,691억 원, 2015년에는 68조 5,998억 원으로 각각 전년 대비 6.7%와 6.6% 정도 확 대될 것으로 전망된다. 2014년에는 2013년에 확대된 지방소비세의 이양비율 확대에 따 른 기저효과(Base Effect)로 인해 탄력성은 0.96으로 낮아졌고, 2015년에는 탄력성이 1.01로 1을 다소 상회하는 것으로 나타났다. 그리고 2016년에는 전년 대비 6.1% 확대 된 72조 7,764억 원이고 지방세 탄력성은 1.05로 전년에 비해 다소 높아지는 것으로 전 망된다. 2006년부터 2010년까지 4.55%에서 4.19%까지 하락세를 유지하던 지방세 부담률이 2011년에는 반등하여 4.23%를 보이는 것으로 나타났다. 그러나 부동산 시장 침체의 장 기화에 따라 2012년도 지방세 증가율은 2.2%로 낮아질 것이 예상되어 지방세 부담률이 4.15%로 다소 하락할 것으로 추정된다. 2013년에는 지방소비세의 이양비율 확대로 인 해 지방세 부담률은 4.41%로 약 2.5%p 내외의 확대를 시현할 것으로 기대되며 그 이후 에는 4.4%를 유지할 것으로 예상된다. 지방소비세의 이양비율 확대로 인해 자산과세 중심으로 구성되어 있던 지방세 세원구 조에도 변화가 있을 것으로 기대된다. 2010년 이전까지 거래과세와 보유과세의 비중이 50%를 상회하는 것으로 분석되었다. 그러나 지방소비세 이양비율이 확대되는 2013년 이후에는 그 비중이 40% 중후반으로 하락하고 소비과세 비중이 10%대 중반에서 20% 초반으로 확대되어 지방세의 세원구조가 자산과세 중심에서 소비과세나 소득과세 중심으 로 전환될 것으로 예상된다. 또한 지방세 총계의 전망치와 세목별 전망치의 합산 결과를 비교하였다. 두 방식에 의 한 전망치의 차이율은 0.2%에서 1.1%로 그리 크지 않은 것으로 나타났다. 따라서 세목별 로 세수함수를 추정하고 전망한 세수를 합산하는 번거로운 과정이 꼭 필요한지에 대한 의 문을 가질 수 있다. 개략적일 필요가 있거나 지방세 전망치에 대한 수요가 긴급한 경우에 는 지방세 총계에 대한 세수함수를 이용하여 전망하는 것이 선호될 수 있다. 그럼에도 불 구하고 각 세목별 세제개편이나 세수 특성을 고려할 필요가 있거나 세법개정 효과를 반영 할 필요가 있을 때에는 세목별 세수함수에 의해 전망하는 것이 우선될 것으로 판단된다. 5. 보완과제 2010년의 세법개정으로 오랫동안 지방정부 보통세의 상당부분을 차지하는 기간 세목 의 역할을 담당해 온 취득세와 등록면허세의 시계열에 단절이 발생하였다. 취득세와 등 록면허세의 세수함수는 세법개정 이전의 과거 시계열로 추정한 것이므로 이들 추정치에 의해 전망된 세수들은 이전 세수와 통계적으로 전혀 다른 성격을 가질 것으로 예상된다. 게다가 세법개정 이후의 실측치는 하나 밖에 되지 않기 때문에 세법 개정이 세수에 어떤 영향을 미쳤는지 통계적인 유추가 불가능하다. 따라서 취득세와 등록면허세를 합산한 세 수에 대한 세수함수를 다시 설정하고 추정한 후, 이들 세목에 대한 세수를 전망하였다. 어떤 변수의 시계열에 단절이 발생하면 해당 변수의 추정이나 전망이 사실상 불가능하 게 된다. 특히 취득세와 등록면허세(구 등록세)는 각 지방정부의 기간세목의 역할을 하 고 있으며, 중앙정부의 경기진작을 위한 정책변수로 활용되고 있다. 따라서 세수 자료를 수집할 때, 세법개정이 이들 세목에 미친 영향을 통계적으로 분석이 가능할 때까지 만이 라도 종전의 취득세와 등록면허세로 구분하여 이들 세목에 시계열의 단절이 발생하지 않 도록 조치할 필요가 있을 것으로 보인다. 또한 지방자치와 지방분권에 대한 주장이 지속적으로 제기되는 있는 시점에서 지방정부 단위에 대한 세수전망을 절실하게 필요로 하고 있다. 이를 통해 지방정부 단위에서도 효율 적인 재정운용이 가능할 것으로 예상된다. 그러기 위해서는 각 지방정부의 특성에 맞는 세 수함수 설정이 필요하고, 그러한 세수함수의 설명변수들에 대한 전망치들이 필요하다. 하 지만, 현재 국내에서는 지역내총생산(GRDP)과 같은 기초적인 지역별 거시변수 조차도 전망치를 생산하는 연구기관이나 공공기관이 없어 지방정부 수준에서의 세입 전망이 불가 능한 현실에 처해 있다. 그러나 향후에 한국지방세연구원과 각 지역발전연구원이 협의하 여 각 지방정부 단위의 중기 지방세입 전망모형 구축이 필요할 것으로 판단된다.

○ 본고의 목적은 해외 주요국 지방재정의 분석을 통하여 우리나라 지방재정 건전 성 유지를 위한 정책제언을 도출하는 데 있음 - 이를 위해 대표적 연방국가인 미국과 단일국가인 일본, 그리고 두 정부형태의 중간 형태를 띠고 있는 스페인을 살펴봄 - 본고에서는 기존의 미시적 국가별 사례조사와 달리 거시적 재정지표 등을 통하여 분 석대상 국가들의 지방정부에서 나타나는 일반적 모습을 관찰하고 시사점을 도출하고 자 함 - 또한 우리나라 지방자치단체들을 대상으로 실증분석을 시도하여 재정압박의 주요 요 인을 파악하고 정책제언을 도출하고자 함 ○ 스페인, 일본, 미국의 지방재정에 대한 평가는 다음과 같이 요약될 수 있음 - 스페인의 경우, 현재 지방정부가 직면하고 있는 재정난은 내재되어 있던 경제적 불균 형을 감안하지 않은 재정운용과 이를 가능케 했던 고유의 정치적 구도에 기인함 · 스페인의 재정적자는 1990년대 중반부터 이미 고질적으로 나타나고 있었음 · 이는 중앙과 지방정부가 지역적 정치구도에 얽매여 급증하던 사회복지 중심의 지출 증가를 제대로 통제하지 못했기 때문임 · 또한 경기변동이 지방세입에 미치는 영향을 제대로 파악하지 못함으로써 부동산 시장 붕괴에 따른 세수 급감에 효과적으로 대처하지 못했던 것도 주요 요인으로 작용하였음 - 일본의 지방정부는 부채나 재정적자의 규모로 볼 때 여전히 많은 문제점을 안고 있으 나 조금씩 개선되는 모습을 보이고 있음 · 일본의 지방재정 건전화는 과거 지방정부 재정난의 주요 원인으로 지목되던 토목관련 지출의 지속적 감소에서도 보듯이 재정지출의 축소를 통하여 주로 이루어지고 있는 것으로 평가할 수 있음 · 강력한 지방재정 구조조정 제도는 사후적 관리제도로서 기능할 뿐 아니라 공무 원 해고 및 지출 삭감을 강제토록 함으로써 지방정부로 하여금 보다 효율적으로 재정운용을 하도록 강제하는 장치로 작동하고 있음 - 미국의 지방정부가 직면한 재정난은 구조적인 요인도 있지만 주로 2008년 국제금융 위기로 인한 경기변동적 성격이 강함 · 재정난의 가장 큰 이유는 경기침체로 인한 세입감소와 함께 과도한 채무에 시달리 는 연방정부가 재정건전화를 추진하면서 그 여파가 지방정부로 옮겨왔기 때문임 · 그 외 인구구조의 변화로 인하여 메디케이드와 같은 의료보건 지출이 급증하고 있는 것도 지방재정을 어렵게 하는 요인이 되고 있음 · 제도적으로는 지방과 중앙과의 소통부재, 불투명한 예산 관련 제도 등이 문제점 으로 지적될 수 있음 ○ 우리나라 지방정부를 대상으로 한 분석결과는 아래와 같이 요약될 수 있음 - 분석결과 지방정부의 총수입에서 차지하는 세수입의 비율 증가와 부채수준의 감소, 총 인구수의 증가는 재정압박의 가능성을 줄이는데 유효하게 작용하는 것으로 나타났음 · 총부채수준이 한 단위 증가할 때 재정압박을 받을 위험이 약 9.7배 증가함 · 총수입 대비 지방세수입 비율의 1단위 증가 시 재정압박을 받을 위험이 23% 감 소함 - 재정압박을 설명하는데 있어 유의하고 가장 큰 영향력을 가진 변수가 총부채수준이 라는 결과는 지속가능한 지방정부의 실현을 위한 부채 관리의 중요성 즉 지방정부의 책임성 강화의 필요성을 시사함 · 또한 총수입 대 세수입 비율이 재정압박을 설명하는 주요 변수라는 결과는 재정 지출의 비용을 낮추고 동시에 연성예산제약의 문제를 심화시키는 의존재원 대신 자주재원 확충의 필요성을 시사함 ○ 본고의 분석을 토대로 다음과 같은 정책대안을 제시함 - 첫째, 세입구조의 개선 및 자체재원의 확충이 필요함 · 지방세는 지방정부의 주요 수입원이며, 일반투자이론에서 지적하는 바와 같이 수 입원의 다양화는 경제적 충격에 대비하기 위해 반드시 필요한 과제임 · 지방재정 개혁과정에서 자체재원의 확충이 보다 체계적으로 이루어져야 함 · 즉 국고보조금이나 지방교부세와 같은 이전재원의 구조조정은 자체재원의 확충 을 전제로 해야 함 · 미국 신연방주의 전환이나 연방정부 주도의 재정개혁은 지방정부의 재정난을 더 욱 가중시키는 부작용을 초래하였음 · 또한 일본의 지방재정 개혁은 충분한 세원확충 없이 중앙으로부터의 이전재원 감축이 이루어져 지방의 재정난을 가중시켰음 · 이러한 점들을 참고할 때, 충분한 규모의 세원확충이 없는 국고보조금이나 지방 교부세의 감축은 지양해야 함 - 둘째, 사전적 재정관리 제도의 업그레이드가 필요함 · 우선 현행 조기경보시스템의 내실화가 필요함 · 지방공기업의 재무위험, 지방자치단체의 보증채무 확대 가능성 등의 우발채무에 대한 체계적 관리 등 재정의 시계를 보다 장기로 확장하거나 지방재정 범위를 확 대하여 향후 지방재정부담을 초래할 다양한 가능성들에 대한 분석?관리를 하는 총체적인 지방재정 위기관리시스템을 구축하여야 함 · 현행 재정위기 조기경보시스템은 지방재정법에 근거를 두고 있으나 구체적 운영 방법에 대한 법적 내용이 미비되어 있으므로 동 시스템의 실효성 확보를 위한 법 적 근거 조항을 마련하여야 함 - 셋째, 투융자 관련 심사제도를 강화하여야 함 · 일본과 미국의 사례에서 보듯이 무리한 지방정부의 개발사업 추진은 막대한 재 정적 비용을 초래할 수 있음 · 먼저 투자심사 대상사업 확대 및 심사기관 조정이 필요함 · 사업유형 특성별 투자심사기준 적용이 필요함 · 지방공사 신규투자사업 투자심사 강화가 필요함 - 넷째, 재정준칙과 구조조정을 위한 법적 근거 마련이 필요함 · 재정준칙은 제도의 투명성과 객관성을 위해 최대한 단순화할 필요가 있음 · 대부분의 국가에서 재정수지와 부채규모, 지출 규모에 대한 준칙을 규정하고 있음 · 재정수지 목표 도입 시 연간 목표보다는 중기 목표에 중점을 두어 재정지출의 경 기순응화 현상을 방지할 필요가 있음 · 부채 목표 설정 시 포함시켜야 할 부채범위에 대한 충분한 논의를 통하여 조기경 보시스템과 연계시킬 필요가 있음 · 지출 규모에 대한 재정준칙은 지역별 특수성을 고려하여 차별적으로 이루어져야 할 것임 · 또한 재정준칙의 규칙으로서의 실효성 확보를 위하여 유사시 강제적인 구조조정 이 가능하도록 관련 제도를 개선해야 함 · 일본과 미국의 경우를 참조하여, 지방정부가 재정위기에 빠질 경우 중앙정부 내 지 제3의 기관을 통한 강력한 구조조정이 가능하도록 법적 근거를 마련해야 함

1. 연구 배경 및 목적 지난 수십 년 간 대부분의 OECD국가들은 재정분권을 추진하고 수직적 재정불균형을 완화하는 방향으로 정부 간 재정관계를 개혁하는 노력을 경주해왔다. 지방정부의 세입분 권과 세출분권을 포괄하는 재정분권은 지역적 선호를 반영하여 공공서비스 제공의 효율 성을 높이고 지방정부의 재정책임성을 강화시키는데 있어서 중요한 요소라는 점은 주지 의 사실이다. 아울러 세입분권과 세출분권의 괴리에서 오는 수직적 재정불균형의 적정수 준에 대한 논의는 현재 학계의 주요 이슈로서 다양한 개념정의와 지수들이 사용되고 있 다. 이에 따라, 기존의 문헌에서 사용되고 있는 재정분권과 수직적 재정불균형 관련 개 념과 지수들을 이론적으로 그리고 실증적으로 분류하고 비교 평가하는 작업은 재정연방 주의(Fiscal Federalism) 연구에 있어서 필수불가결한 요소임은 두말 할 나위 없다. 2. 재정분권복합지수의 평가기준 마련과 새로운 복합지수의 개발 이와 같이 정부 간 재정관계의 주요 요소인 재정분권과 수직적 재정불균형에 관한 다 양한 지표들이 개발되어 사용되고 있는 상황에서, 이 보고서는 우선 통일된 계측공간을 구성하여 7개의 재정분권 관련 지수와 6개의 수직적 재정불균형 관련 지수를 함수형태 로 일관성 있게 정의하고 이들을 단순지수와 복합지수로 구분하여 체계적으로 분류하고 있다. 이를 통해 지수들의 의미가 보다 명확해지고 지수들 간의 상호비교가 훨씬 더 용 이해질 수 있기 때문이다. 아울러 세입분권과 세출분권을 동시에 고려하는 재정분권을 측정하기 위해 사용되는 재정분권복합지수들을 상호 비교할 수 있게 해주는 이론적 기준이 현재까지 마련되어 있지 않기 때문에, 본 보고서에서 대칭영향성과 재정불균형가중성이라는 두 가지의 평가 기준을 제시하고자 한다. 대칭영향성이란 세입분권과 세출분권의 변화가 재정분권복합 지수에 동일한 수준의 한계 영향을 미치는가를 가리는 기준이며, 재정불균형가중성이라 는 기준은 세입분권과 세출분권의 격차가 재정분권복합지수의 수준에 미치는 영향을 구 분해주는 기준이다. 예를 들어, 대칭영향적 재정분권복합지수의 특징은 세입분권과 세출 분권의 개별적인 변화가 복합지수에 동일한 크기의 한계 영향을 미친다는 점이다. 그리 고 재정불균형가중성은 재정불균형친화성, 재정불균형중립성, 그리고 재정불균형회피성 으로 세분되며, 이들은 세입분권과 세출분권의 괴리가 복합지수에 미치는 영향에서 서로 다르다. 만약 어떤 재정분권복합지수가 세입분권과 세출분권을 서로 보완재 관계로 평가 하여 그 둘 간의 괴리에 일종의 패널티를 부여할 때 재정불균형회피적 복합지수라고 정 의되고, 그 반대인 경우에 재정불균형친화적 복합지수라고 정의된다. 본 보고서는 이러 한 대칭영향성과 재정불균형가중성이라는 두 가지 기준을 수학적으로 엄밀하게 정의함 으로써 기존의 재정분권복합지수들을 평가하고 상호 비교하고 있다. 더 나아가 본 보고서는 기존의 재정분권복합지수들이 가지고 있는 한계점들을 극복할 수 있는 새로운 복합지수를 개발하고 그 특성을 상술하고 있다. 다시 말해, 현재까지 존 재하고 있지 않은 대칭영향적이면서 동시에 재정불균형회피적 재정분권복합지수인 SU 지수를 개발하여 제시하고 다른 복합지수와 함께 비교 평가하고 있다. 3. OECD국가들의 정부 간 재정관계 비교 위와 같은 이론적 토대를 바탕으로 본 보고서는 실제 OECD주요국의 데이터를 이용 하여 각 지수들을 산출하고, 국제비교를 통해 지난 10년간 (2000년~2010년) 우리나라 의 정부 간 재정관계의 변화와 현황을 진단하고자 한다. 그 주요 내용을 정리하면 다음 과 같다. 첫째, 모든 재정분권지수들이 한 결 같이 과거 10년간 우리나라의 세입분권과 세출분 권 그리고 이 둘을 함께 아우르는 재정분권 수준이 모두 OECD평균에 비해 크게 후퇴하 였음을 보여주고 있다. 구체적으로 보면, 평균적으로 OECD국가들의 세입분권지수는 지 속적으로 증가하였지만 우리나라는 이와 반대로 감소하였고, OECD국가들의 세출분권 지수는 증가하다 감소하여 결과적으로는 거의 변동이 없었지만, 우리나라의 경우는 그 감소폭이 매우 컸다. 또한 평균적으로 OECD국가들의 재정자립도는 소폭 감소한데 반 해, 비교적 낮은 수준의 우리나라 재정자립도는 더욱 급격히 악화되었고, OECD국가들 의 재정분권복합지수들은 평균적으로 재정분권의 수준이 높아지고 있음을 보여주지만, 우리나라는 예외적이었다. 둘째, 우리나라의 지방정부세출 규모는 꾸준히 증가했지만 이를 뒷받침할 지방정부자 체세입과 이전재원의 규모가 이에 상응하여 늘어나지 않아 지방정부의 재정건전성이 크 게 위협받고 있다. 다시 말해, 평균적으로 OECD국가들에서는 지방정부세출의 증가에 맞추어 이전재원의 규모도 커지는데 비해, 우리나라의 경우에는 재정자립도가 악화되고 있는 상황에서 이전재원의 규모도 지방정부세출의 증가에 크게 미치지 못하는 재원할당 (Resource Rationing)현상이 나타나고 있다. 우리나라의 지방정부세출 규모는 꾸준히 증가했지만 이를 뒷받침할 지방정부자체세입과 이전재원의 규모가 이에 상응하여 늘어 나지 않아 지방정부의 재정건전성이 크게 위협받고 있는 것이다. 셋째, 재정분권과 수직적 재정불균형이라는 두 가지 차원의 지수를 이용하여 우리나라 의 정부 간 재정관계를 한마디로 정리하자면, 우리나라는 멕시코, 네덜란드, 벨기에와 함 께 중분권/고의존(중간 수준의 재정분권/높은 수준의 이전재원 의존) 국가군에 속하여, 비교적 높은 수준의 세출분권에도 불구하고 세입분권의 수준은 매우 낮아 이전재원에 크게 의존하고 있다는 특징을 지니고 있다. 이론적으로 가장 바람직한 고분권/저의존의 구조를 지닌 국가들 대부분이 지난 글로벌 경제위기와 재정위기를 맞아 재정건전성 유 지에 있어서 모범이 되었다는 점은 간접적으로나마 우리에게 시사하는 바가 크다고 하 겠다.