한국지방세연구원

국민의 삶의 질은 본인이 살고 있는 지역의 기본적인 공공서비스의 질과 문화적, 환경 적, 지적 욕구들을 충족시킬 수 있는 서비스의 지원과 밀접한 연관이 있다. 지방재정의 건전성과 효율성은 지역사회에 살고 있는 주민들의 복지와 경제적 기회와 관련이 있으므 로 지방자치단체간의 큰 격차는 국가적 차원에서 고려하여야 할 중요한 쟁점이 되고 있 다. 한 도시가 해결할 수 없는 문제들에 대해 여러 도시들의 협력의 문제가 중요한 이슈 로 대두되고 있다. 이 연구는 우리와 비슷한 고민을 하고 있었던 미국과 프랑스의 도시 및 지역사회에서 어떠한 대처를 하였는지 사례들을 조사하여 한국의 시사점을 찾아보는 것이다. 미국은 인종과 경제력과 관련되어 구도심과 교외화된 지역들과 격차 등으로 큰 진통을 겪어 왔 다. 이러한 문제들을 행정구역 통합(Consolidation) 등의 방법으로 대처하기도 했지만, 일부는 지방재정의 협력적 사용(Fiscal Regionalism)을 통하여 다수의 정부들이 공공서 비스와 복지를 위해 협력적이며 통합적인 지방재정운영을 하기도 하였다. 프랑스의 경우 는 광역운영의 필요에 대한 많은 논의와 혼란 속에서 새로운 미래를 준비하기 위한 그랑 파리(Grand Paris)라는 광역프로젝트를 시작하게 되었다. 이 연구에서는 미국의 세 가지 지방정부간 재정협력사례들을 소개하였다. 피츠버그 (Pittsburgh)를 중심으로 한 앨리게니카운티 광역자산구역(Allegheny Regional Asset District), 트윈시티(Twin Cities)라고 부르는 미내아폴리스(Minneapolis)와 세인트폴 (Saint Paul)의 메트로폴리탄 의회(Metropolitan Council)의 통합운영예산(Unified Operating Budget), 그리고 로스앤젤레스(Los Angeles)를 중심으로 하는 남가주지역 (Southern California)의 지역별 격차와 이를 해소하기 위한 토지이용관련 세금제도의 개선 등에 관한 사례들을 논의하였다. 또한, 미국사례와 비교 될 수 있는 프랑스의 그랑 파리 프로젝트 사례를 분석하였다. 기본적으로 지방자치단체가 필요로 하는 비용은 지방세나 세외수입 같은 자체재원으로 조달하는 것이 바람직하다. 하지만, 현실적으로 세원이 편재되어 있어 지역 간의 재정력 격차가 발생한다. 이러한 격차는 자치단체별 재정불균형 뿐 아니라 장기적으로 지역주민 들의 삶의 질이나 경제적 기회에도 부정적 영향을 끼칠 수 있다는 것을 고려하여야 한다. 즉, 모든 지방자치단체가 일정 수준 이상의 재원을 조달 받아 적절한 공공서비스와 복지 를 제공하거나 최소한 적절한 수준의 서비스, 복지, 경제적 기회를 창출할 제도적 장치 마련이 시급하다 할 수 있다. 미국의 경우 행정구역의 통합이 30년 동안 10여건에 불과하기 때문에 행정적, 재정적 측면에서의 협력관계 형성에 관심을 가졌다. 프랑스의 경우는 중복행정, 재정낭비, 상이 한 단체들 간의 갈등 등 다수의 문제를 일으키고 있음에도 불구하고 프랑스 파리지역의 광역행정체계를 만들기 위해 노력하고 있다. 미국의 연방정부(중앙정부)나 주정부의 역할 은 연방제 하에서 제한되는 경우가 많기 때문에 다수의 지방정부가 광역지역의 중심도시 와 연계하여 세원의 일부를 함께 모으고 분배하는 세원공유(Tax Sharing) 방식을 사용 하였다. 이를 통해 빈곤이나 지역차이를 극복하기 위한 사회, 경제적 투자와 필요한 광역 행정서비스 제공을 함께 하고 있다. 피츠버그의 사례와 트윈시티 사례는 다른 환경과 필 요에 의해서 시작되긴 하였으나 유사한 특성이 많다. 하지만 로스앤젤레스는 아직 논의 가 진행 중이고 여러 가지 가능성을 가지고 독특한 발전을 할 가능성이 있다. 이에 비해 프랑스의 광역운영은 많은 논의와 혼란 속에서 새로운 미래를 모색하고 있는 상황이다. 전통적으로 파리 시와 주변 교외지역 사이의 단절은 수도권 행정에 있어 끊임없는 논의 를 일으키는 핵심 이슈 중 하나였다. 수도권 지역자치단체들의 광역협력을 위해서 법적 으로 법인격을 획득한 다수의 도시권 연합체(Communautes d’ Agglomeration), 일드 프랑스 주정부, 각 도정부(데파르트망) 등이 체계적인 통합 광역 거버넌스를 이루지는 못 한 채 개별적으로 활동하고 있다. 미국과 프랑스의 사례들을 통해 한국이 얻을 수 있는 시사점은 어떻게 지방자치단체간 재정거버넌스 시스템을 도입하는 방식과 이를 통한 지방재정의 지속가능성과 지역개발 가능성에 대한 교훈이라 할 수 있다. 한국에서의 지방재정의 건전성과 지속가능성의 확 충은 결국 국고보조금의 증액이나 지방재정조정제도, 또는 행정구역을 통합하는 것도 방 법이 될 수 있다. 하지만, 현실적으로 국가의 재정도 용이하지 않고 행정구역의 통합 쉽 지 않다면 지방정부간 재정거버넌스 제도를 도입하는 것이 중요한 고려대상이 될 수 있 다. 중앙정부의 직접적인 개입을 최소화 하고 지방정부간 재정협력을 강화해 주민들에게 좋은 질의 서비스와 복지를 제공할 수 있다면 좋은 대안이 될 수 있을 수 있다. 국민의 삶의 질은 본인이 살고 있는 지역의 기본적인 공공서비스의 질과 문화적, 환경적, 지적 욕구들을 충족시킬 수 있는 서비스의 지원과 밀접한 연관이 있다. 지방재정의 건전성과 효율성은 지역사회에 살고 있는 주민들의 복지와 경제적 기회와 관련이 있으므로 지방자 치단체간의 큰 격차는 국가적 차원에서 고려하여야 할 중요한 쟁점이 되고 있다. 이 연구의 사례들을 통해서 세 가지 지방재정거버넌스 유형을 제시하면서 향후 한국사회 에 있을 다양한 방식의 지방자치단체간 협력에 근거를 제시하려 한다. .Model I - “지리적, 역사적 협력 모형”: 기존의 지리적 연계성(연도시), 접 근성과 역사적, 문화적, 사회적 친밀함이 있을 경우 갈등요인을 줄이고 거버넌 스 기구의 상설과 지속적인 합의과정을 만들 수 있음 .Model II - “거점도시 또는 문화중심 협력 모형”: 그 지역에 중심적인 도시 나 문화적 가치가 높은 거점을 중심으로 주위의 지방정부들이 함께 광역적 협력 을 추구하는 모형이라 할 수 있음 .Model III - “중앙정부 개입 모형”: 이 모델은 중앙정부가 주체가 되어 이미 지방정부들이 함께 의논을 하고 계획을 세우던 사업을 이어 받아 수평적, 수직 적 거버넌스를 구성하여 추진할 수도 있음 이 상의 세 가지 모형은 장단점이 존재한다고 할 수도 있으나 이는 장단점이라기보다는 상황에 따라서 다른 접근이 필요하다고 보는 것이 가장 적절할 것으로 보인다. 이외에도 향후 한국에의 지방자치단체간 재정적 거버넌스 증대를 위해선 지방정부간 재정을 기반 으로 한 계약모델에 대한 연구가 필요하고 또한 편익을 누리는 주체들이 형평성 있게 부 담하는 광역재정방안이 논의되어야 한다

21세기에 진입하며 세계경제?사회 환경은 급속도로 변화하고 있는데 생산 패러다임은 규모의 경제에 기반을 둔 소품종 대량생산에서 다양한 소비자선호를 만족시키기 위한 다 품종 소량생산으로 바뀌고, 물적자본이 중심이 되는 산업화 경제에서 인적자본과 지적자 본이 중심이 되는 지식기반 경제로 전환되고 있다. 한편 경제시스템 자체는 정부가 주도 하는 중앙집권적인 시스템에서 시장이 중심이 되는 분권적 시스템으로 전환되고 있다, 이와 같은 분권적 시스템은 정부자체의 조직과 국가재정에서도 반영되어 중앙정부의 역 할보다는 지방정부의 역할이 더 중요하게 되는 지방화 시대로 진입하고 있는 것이다. 1995년 지방자치제가 재출범하면서 거의 17년이 넘는 시점에 있으나 지방자치제를 견 고하게 뒷받침할 수 있는 지방재정제도는 아직 미흡한 상태이다. 이는 재정분권이 세입 측면에서나 세출측면에서 아직 정립되지 못하고 있기기 때문이다. 지방자치제가 성공적 으로 착근하고 지방정부가 지역경제성장을 선도하기 위해서는 우선 지역경제성장에서 지 방재정 수행하는 역할과 기능에 대하여 과학적이고 체계적인 분석하고, 분석결과를 토대 로 지방재정제도를 개편하는 것이 필요하다. 본 연구는 우리나라 지역경제와 지방재정의 발전추이를 분석하고, 지역경제성장과 지방 재정 사이의 인과관계를 다양한 측면에서 계량적으로 분석하는 것을 목적으로 하고 있다. 특히 지역경제성장과 지방재정 간 인과관계를 최근의 계량기법을 이용하여 정량적으로 분석하는 데 초점을 맞추고 있다. 구체적으로 연구목적을 보면, 첫째로 지역경제성장과 지방재정부문의 성장을 분석하고 지역경제력 격차와 지방재정력 격차의 변화추이를 살펴 보고 상호 인과관계를 분석한다. 둘째로, 지역경제성장과 지방재정부문 성장을 동태적 시 계열 분석 - Granger 인과관계 분석, Vector Autoregressive 모형, 공적분 검정, 오차 수정모형 - 을 통하여 양자 간 동태적 인과관계를 분석한다. 셋째로. 지역경제성장에서 지방재정이 차지하는 역할과 기능에 대하여 분석하게 될 것이다. 넷째로, 지역경제가 지 방재정에 미치는 효과를 분석하게 될 것이다. 각 연구내용에 대한 연구결과를 정리하면 다음과 같다. 우리나라 지역경제성장과 지방재정성장 추이를 분석한 Ⅱ장의 연구결과를 요약하면 다 음과 같다. 1985-2010년 기간 동안 우리나라 지방재정부문의 성장률은 경제성장률을 상 회하는 것으로 나타나 한국경제에서 차지하는 지방공공부문의 역할과 기능이 점차 커져 온 것으로 나타났다. 이로부터 우리나라의 경우 Peacock and Wiseman(1961)이 주장 한 “시간이 지남에 따라 중앙재정의 비중이 지방재정의 비중보다 커져 중앙집권화 된다” 는 소위 중앙집권화 명제(Centralization Thesis)가 세입과 세출 측면에서 모두 성립하 지 않는 것으로 해석할 수 있을 것이다. 둘째, 1985년 이후 현재까지 GRDP와 1인당 GRDP의 지역 간 격차가 심화되어 지역 경제력의 집중이 심화되는 동시에 지역재정력의 집중 역시 심화되는 것으로 나타났다. 그 결과 수도권의 경제력 집중과 지방재정능력의 집중이 심화되어 왔다. 따라서 “특정 경제는 성장 초기단계에서는 불평등도가 악화되다가 성숙단계에 들어서면 불평등도가 점 차 개선된다”는 쿠즈네츠의 역 U-자 가설이 우리나라의 경우 성립하지 않는 것으로 나 타났다. 셋째, 지역경제력 격차와 지방재정력 격차 사이의 인과관계를 분석한 결과 지방재정력 격차는 지역경제력 격차에 의해 일부 발생하는 것으로 밝혀졌다. 넷째, 우리나라의 지역경제와 지방재정은 모두 1998년 경제위기의 발발을 중심으로 대 대적인 구조적 전환(Structural Break)이 있었던 것으로 나타났다. 이는 지방 세출의 추 이와 지방세 수입의 변화 등에서 쉽게 발견할 수 있다. 다섯째, 우리나라 지방정부의 재정정책의 경기 대응성에 대하여 분석한 결과, 중앙정부 재정정책의 경우 경기 역행적(Counter-Cyclical)이어서 경기 대응성이 높은 것으로 밝혀 진 데 반해, 지방정부의 재정정책은 경기 순행적(Pro-Cyclical)이어서 경기 대응성이 없 는 것으로 나타났다. 지역경제와 지방재정의 동태적 인과관계를 분석한 Ⅲ장의 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째 지방재정지출과 GRDP 사이의 그랜저 인과관계(Granger-Causality)를 분석 한 결과 총지출과 GRDP 사이에는 상호 그랜저 인과관계가 존재하여 소위 피드백 관계 를 보이고 있다. 지방재정지출을 성질별로 구분하여 지방투자지출과 지방소비지출로 구 분하여 그랜저 인과관계를 분석한 결과 GRDP와 지방소비지출 사이에는 양방향 인과관 계가 존재하는 것으로 나타났다. 반면에 지방재정투자지출의 경우 GRDP가 투자지출에 영향을 미치나 반대는 성립하지 않는 것으로 나타났다. 재정지출을 사회개발비 지출과 경제개발비 지출로 구분하여 GRDP와의 인과관계를 분석한 결과 모두 양방향 인과관계 가 존재하는 것으로 나타났다. 따라서 지역경제와 지방재정은 양방향 동태적 인과관계가 존재하는 것으로 밝혀졌다. 둘째, GRDP와 지방재정지출의 단기적인 쌍방향 인과관계를 일종의 연립방정식 체계로 추정한 VAR(벡터 자기회귀) 모형을 추정한 결과 최적 시차는 2기로 밝혀져 GRDP와 지방재정지출의 경우 상호 2년 정도의 변동이 영향을 주는 것으로 나타났다. 충격반응함 수(Impulse Response)를 추정하여 GRDP와 지방재정지출의 단기적인 충격(Shock)이 양 변수에 미치는 효과를 분석하였다. 셋째, GRDP와 지방재정지출은 모두 시간이 지남에 따라 증가세가 급격한 시계열 자료 인 것이 단위근 검정(Unit Root Test)에 의하여 입증되었다. 따라서 양 변수 사이의 장 기적 균형관계의 존재 여부를 파악하기 위하여 공적분 검정(Co-integration Test)을 수 행한 결과 GRDP와 지방재정지출은 장기적 균형관계가 존재하는 것으로 나타났다. GRDP와 지방재정지출의 공적분 관계 방정식을 토대로 양 변수의 벡터 오차수정모형 (VECM: Vector Error Correction Model)을 추정한 결과 양 변수가 단기적으로 장기 균형으로부터 이탈하는 경우 다시 균형으로 복귀하는 것을 살펴본 결과 안정적으로 복귀 하는 것으로 나타났다. 지역경제성장에서 지방재정의 역할에 대하여 분석한 Ⅳ장의 연구결과를 요약하면 다음 과 같다. 첫째로, 지방공공자본이 GRDP에 미치는 효과를 분석하기 위하여 지역 총생산함수 (Regional Aggregate Production Function) 모형을 설정하여 추정하였다. 추정결과 지방공공자본이 1% 증가하는 경우 GRDP가 0.22% 증가하는 것으로 나타났다. 둘째로, 지방공공자본의 생산성이 민간자본의 생산성보다 약간이나마 높은 것으로 나타 났다. 셋째로, 광역자치단체를 중심으로 한 전 지역을 3개 권역 - 대도시권, 대도시 근접권, 비 도시권 - 으로 구분하여 분석한 결과 지방공공자본의 생산성은 대도시권, 대도시 근접 권, 비 도시권 순으로 크게 나타났다. 넷째로, 지방공공자본이 다양성의 경제에 미치는 영향을 분석하기 위하여 지역 내 기업 의 수를 종속변수로 설정하고 설명변수에 노동투입량, 민간 자본스톡과 함께 지방공공자 본을 포함하고 회귀분석한 결과 지방공공자본의 증가가 지역 내 기업의 수를 증가시키는 것으로 나타났다. 다섯째로, 민간 자본스톡보다는 노동투입량이 지역 내 기업의 수를 증가시키는 데 더 큰 역할을 수행한 것으로 나타났다. 지역경제가 지방재정에 미치는 효과를 분석한 Ⅴ장의 연구결과를 요약하면 다음과 같다. 먼저 지역경제가 지방정부 지출에 미치는 영향을 분석한 결과는 첫째로, GRDP의 증 가는 지방재정지출을 증가시켜 와그너 법칙이 성립하는 것으로 나타났다. 단지 지방정부 재정지출을 투자지출과 소비지출로 구분하는 경우 와그너 법칙은 지방정부 소비지출에만 성립하고 투자지출의 경우에는 성립하지 않는 것으로 나타났다. 그 이유는 지방정부의 투자지출의 경우 시계열 변동성이 너무 크기 때문인 것으로 풀이된다. 둘째로, 지방재정지출의 결정요인을 설명하는 이론모형 중 가장 유력한 모형인 중위투 표자 모형(Median Voter Model)에 따르면 지방공공재 수요는 지방공공재 가격인 지방 세 가격의 음(-)의 함수인데, 본 연구의 실증분석 결과 양(+)으로 나타나 우리나라 지방 세의 경우 세금-가격 기능을 제대로 수행하지 못하는 것으로 밝혀졌다. 셋째로, 중앙정부로부터의 이전재원이 증가하면 수혜자인 지방정부의 재정지출을 촉발 시킨다는 소위 ‘Flypaper Effect(끈끈이 효과)’가 우리나라의 경우 존재하지 않는 것으 로 나타났다. 넷째로, 전 지역을 3개 권역으로 구분하여 분석한 결과 권역별로 상이한 패턴의 지출행 태를 보이는 것으로 나타났다. 예로서 상기 언급한 끈끈이 효과는 비 도시권의 경우 더 크게 나타났다. 그 이유는 비 도시권의 경우 총 세입 중 이전재원의 비중이 크기 때문인 것으로 풀이된다. 지역경제가 지방정부 세입에 미치는 효과를 분석한 결과는 다음과 같다. 첫째로, 지방세 수입의 GRDP 탄력성이 1보다 큰 것으로 나타나 지방세의 세수 신장 성이 큰 것으로 밝혀졌다. 둘째로, 재정자립도의 결정요인을 분석한 결과 여타조건이 불변인 경우 산업구조가 고도화 되어 2차 산업과 3차 산업의 비중이 높아질수록 재정자립도가 높아지는 것으로 나타났다. 셋째로, 인구밀도가 높아질수록 재정자립도가 높아지는 것으로 나타났는데 그 이유는 대도권의 인구밀도가 높아질수록 지방세 세원이 커지기 때문인 것으로 풀이된다.

1. 연구 배경 및 목적 지방자치가 정착된 이후 자치운영과정에서 가장 큰 장애요인으로 주목되어 온 것이 지 방재정의 확충 및 재정자립의 문제인데, 지방자치가 오랜 중앙주도의 경제개발 시기를 지나 도입된 만큼 재원의 조달과 배분과정에서 여전히 중앙의 권한이 비대하고, 조세의 가격기능을 담당해야할 지방세의 경우 세목의 신설이나 확대조차 법령과 중앙정부의 통 제에 의하여 전혀 자유롭지 못한 실정이다. 이처럼 부족한 지방재정을 보완할 재원으로 그동안 공동세, 지방소비세, 지방소득세 등 의 신설 같은 많은 방안들이 제시되었으나, 그중 가장 유력하게 거론되고 있는 것이 레 저세이다. 결국 한정된 재원을 중앙과 지방 혹은 지방과 지방이 나누는 수준에 불과하여 근본적인 대책이 되기 어렵고, 지방자치단체가 스스로의 수요에 의하여 독립적으로 재원 을 창출해 내고 배분할 수 있는 방안이 될 수 없다는 측면에서 레저세가 주목을 받고 있 는 것이다. 레저세의 경우 특히 경제성장에 따른 사회환경 및 국민의식 수준의 변화에 따라 세원 신장 가능성이 풍부한 세원으로 제시되고 있다. 레저세의 경우 기존의 경마, 경륜, 소싸움 등에 이미 부과되고 있는데 레저의 개념을 확 대하여 카지노, 스포츠토토 등으로 대상부분을 넓히고, 나아가 지역관광자원의 이용시 부 과되는 관광세를 포괄하여 보다 포괄적인 레저세의 기반을 구축해야 한다는 주장이 나오 고 있다. 2. 레저세의 세원확대에 대한 논의 본 보고서에서는 이런 의미에서 현재 논의가 활발히 진행되고 있는 레저세가 지방자주 재원의 대안이 될 수 있는지, 과세대상은 어떻게 확대할 수 있는 것인지 그리고 구체적 인 도입방안은 무엇인지에 대하여 연구 검토하고자 한다. 기존의 레저세관련 선행연구들 이 제도론적 측면에서 접근한 것이 대부분이라면 본 보고서는 법적인 관점 그리고 경제 적인 관점에서 고찰하여 보고자 한다. 선행연구들이 외국의 관련제도를 조사하고 이에 준거하여 우리나라에의 도입방안이나 확대방안들을 논의하였다면, 본 연구에서는 기존의 레저세 확대논의가 왜 한계를 가질 수밖에 없었는지를 현행 지방세법 체계의 법적인 제약이라는 관점에서 검토하고 레저가 과세되어야 하는 경제적 당위성과 부정적 외부효과에 대한 교정작용이라는 관점에서 검 토하는 경제적 접근을 해보고자 한다. 법적인 관점에서의 연구검토는 조세법률주의를 채택하고 있는 현행 헌법아래서 레저세 가 지방자치단체의 자주적 의지로 확대되기 어려운 구조를 가질 수밖에 없음을 살펴봄과 동시에 이를 극복할 수 있는 방안을 모색해보고자 한다. 구체적으로는 헌법상의 조세법 률주의와 이에 근거한 ‘국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률’의 구속에 의하여 지방자치 단체가 과세자주권을 가지지 못한 현실을 살펴보고 이러한 한계를 극복하기 위한 대안들 을 살펴보고자 한다. 한편, 경제적 관점에서는 레저에 대한 과세의 경제학적 정당성, 수익자부담의 원칙과 외 부효과의 내부화 문제, 지방재정의 자주권과 지방재정력 격차해소 문제의 상충여부 등을 살펴보고자 한다. 또한 레저세의 현황을 파악하기 위하여 제도적 통계적 측면에서 운영현황을 살펴보고 주요 외국의 사례를 통하여 우리 레저세의 나아갈 방향을 살펴보고자 하는데, 지방세법과 세정연감을 통하여 제도적 통계적 운용현황을 살펴보고 미국, 영국, 일본, 호주 등 주요외국의 경우를 살펴봄을 통하여 레저세제의 최근 운영동향을 살펴본다. 레저의 정의에 따라 대상 세원을 무엇으로 할 것인지가 달라질 수 있고 현재 논의가 활 발히 진행중인 관광세의 경우 매우 중요한 레저세 확대의 대상이 될 수 있음에도 불구하 고 관광세 논의와의 중복을 피하기 위하여 본 연구의 범위에서는 불가피한 경우를 빼고 는 제외하기로 한다. 3. 우리나라 레저세제 현황 현행 우리나라의 레저세의 과세대상은 ① 경륜·경정법에 의한 경륜 및 경정, ② 한국마 사회법에 의한 경마, ③ 그 밖의 법률의 규정에 의하여 승자투표권.승마투표권 등을 발 매하고 투표적중자에게 환급금 등을 교부하는 행위로써 전통소싸움경기에 관한 법률에 의한 소싸움 등이다. 레저세의 납세의무자는 “경륜등”에 해당하는 사업을 영위하는 자로 당해 과세대상사업장과 장외발매소가 소재하는 도에 각각 레저세를 납부할 의무가 있다. 레저세의 세율은 승자투표권 또는 승마투표권 발매금 총액의 100분의 10으로 하고 있 다. 지방세로서의 레저세는 승자.승마 투표권의 발매에 의하여 얻은 금액에 대하여 과 세하는 수익세의 일종이지만, 실질적으로는 경주.경마의 승자.승마 투표권 적중 배당 금을 노리는 사행행위에 대하여 과세하는 개별소비세의 일종으로 보아야 할 것이다. 1965년부터 시행되어온 레저세는 전체 지방세세수의 0.1%에서 시작하여 2010년을 기 준으로 2.2%까지 그 비중이 증가하여 왔으며, 1988년 서울경마장이 과천으로 이전된 후 급격하게 증가한 레저세수는 1994년 경륜.경정의 승자투표권이 과세대상에 포함되면서 또 한번 급격히 증가하였다. 이후 2002년 1조원대의 세수입을 보인 이후 하락하다가, 최 근 들어 다시 1조원대 규모의 세수입을 보이고 있는 실정이다. 현재 특별광역시 및 도세인 레저세는 징수교부금과 재정보전금의 명목으로 징수된 세수 의 약 30%가 기초자치단체에 배분되고 있는데, 먼저 징수교부금은 도세징수를 수행한 해당 시.군.구에 도세 징수액의 3%를 교부하며, 도세 징수실적(지방교육세 제외)금액 에 비례하여 교부금을 결정한다. 재정보전금의 경우 도세총액(공동시설세, 지역개발세, 지방교육세 제외)의 27%를 시.군의 재정보전금으로 확보(특별시는 제외)하는데, 지자체 별로 인구수, 징수실적(지방교육세 제외), 시군의 재정사정 등을 고려하여 배분하므로 배 분율이 일정하지 않은 실정이다. 4. 주요국의 레저세제 현황 및 특성 경마의 경우 외국의 대중화된 공영경기로 수익금의 일정 금액을 중앙정부나 지방정부의 재원으로 국가 재정에 기여하고 있는데, 이러한 주요국의 경마는 국민의 여가활동과 국 가재정에 기여한다는 점에서는 공통적인 목적을 가지고 있으나, 경마운영과 수익배분에 있어서는 각 국가마다 차이점을 가지고 있다. 주요국의 경우 다양한 겜블산업이 성장(예를 들면 카지노 등)과 경기침체 등의 영향에 따라 2000년대 이후 경마산업이 성장률이 둔화되거나 감소되는 경향을 보이고 있다. 이 는 겜블산업의 독자적 위치를 점하고 있던 경마가 카지노, 로또 등의 증가로 인해 상대. 적 비중의 저하로 경마산업 성장의 저해요인이 되어 온 것으로 보이며, 수익을 향상시키 기 위하여 주요 선진국의 경마 시행주체는 많은 노력을 기울이고 있다. 미국의 경우 여러 주에서 카지노세를 도입하여 운영하고 있으며, 동 세원은 지역경제와 재정에 큰 기여를 하고 있는 실정이다. 각 주법에 따라 세율도 다양하며 카지노로부터 나오는 수익금은 대부분 그 사용목적이 법에 의하여 정해져 있다. 마카오의 경우 카지노 운영수익의 30%를 프랜차이즈 세금으로 정부에 납부하고 있다. 한편 미국과 스위스 및 대만에서는 관광개발과 지역개발을 위한 재원을 조달하기 위한 관광관련세를 채택하고 있는데, 미국에서 관광세 중 가장 널리 채택하고 있는 세목은 호 텔숙박세(Hotel Room Taxes)이며, 그 세율은 평균적으로 10~11% 수준이다. 스위스를 비롯한 일부 유럽국가는 체류세와 같은 특별 관광세를 징수하고 있으며, 대만의 경우 무 도장, 영화관, 골프장 등에 입장하는 경우 6~10%의 부가세로 오락세를 과세하고 있다. 우리나라 및 주요 선진국의 경우 레저사업에 따른 매출액은 일정금액이 정부 재정으로 귀속되고 있다. 정부의 재정으로 귀속되는 방법에는 일본을 제외한 미국, 영국, 호주 등 과 같이 경마와 관련하여 부과되는 세수입에 의해 귀속되거나 일본과 같이 세금이 아닌 국고납부금 형태로 귀속되는 경우이다. 세수입에 의한 귀속방법에 있어서는 국가마다 조 금씩 차이가 있는 것으로 나타난다. 미국의 연방세의 경우 겜블에 대한 소비세와 이로 인해 획득한 배당금에 대한 소득세로 귀속되지만, 실질적으로 레저산업과 직접관련 되어 징수하는 경우는 주정부라고 볼 수 있다. 뉴욕주의 예를 보면 경마와 관련하여 경마사업 자가 총매출금액에서 배분된 수수료의 일부를 경마세(0.5~7.75%의 세율)로 부과하고, 경 마장 입장에 대해서는 입장세로 3%의 세율이 부과된다. 그리고 영국의 경우에는 GPT가 사설경마사들에게 부과되고 있다. GPT는 매출액에서 환급금을 제외한 총수익에 15%의 세율을 부과하는 것이다. 마지막으로 호주는 각 주정부가 경마와 관련되어 총수익세 (Turnover Tax), 손실세(Tax on Player Loss), 허가세(License Fees)등을 부과하며, 평균 세율은 19.11%에 달하는 실정으로 조사된다. 일본의 중앙경마의 경우에는 세금의 형태가 아닌 국고납부금의 형태로 정부재정에 귀속 시키고 있으며 미국의 복권사업 수입금도 이와 비슷한 형태로 귀속되고 있다. 중앙경마 회는 매득금의 10%를 국고에 납부(제1국고납부금)하며, 그리고 각 사업연도에 잉여금이 발생한 경우에는 잉여금의 1/2를 국고에 납부(제2국고납부금)한다. 지방경마의 경우에는 그 운영주체가 지방자치단체이기 때문에 별도의 납부금형태는 두고 있지 않는 현실이다. 따라서 공제액의 23.6%가 지방자치단체에 귀속이 되며, 동 공제액에서 경마개최 운영비, 상금 등에 충당한 후 남은 잔액이 지방자치단체의 세외수입이 된다. 5. 레저세 과세의 확대방안 자치단체의 과세자주권은 엄정하게 조세법률주의를 채택하고 있는 현행 법률체계에서는 확보되기 어려운 만큼 레저세의 확대 도입을 계기로 관련 법령을 정비하여 지방의 과세 자주권을 강화해주어야 한다. 임의세 형식인 일본의 법정외세를 참조하여 자치단체의 조 례에 의한 세목신설이 가능하도록 제도를 개편해야 하지만 현행 법체계 내에서는 실현이 어려운 만큼 가능한 대안을 찾아보고자 하였다. 모두 3가지 대안이 제시되었고 모두 장 점 및 단점을 가지고 있는 방안이지만 결국 가장 실현가능성이 높은 대안은 현행 법체계 내에서 중앙정부가 자치단체의 신세목에 대한 수요를 지속적으로 조사하여 필요한 세목 을 선제적으로 신설하여 주고 이를 자치단체의 조례에 의하여 과세하도록 하는 방안이라 고 판단된다. '국세와 지방세의 조정 등에 관한 법률'은 폐지 혹은 정비하여 지방자치단 체의 세목신설이 남발되는 것을 방지할 장치로 대체하는 방안을 검토하여야 한다. 현행 레저세의 과세대상을 확대하여 지방재정을 확충하도록 하는데, 단기적으로는 카지 노, 스포츠토토를 우선적으로 레저세 과세대상으로 편입시키고 현재 개별소비세가 과세 되고 있는 골프장입장료는 물론 스키장입장료의 경우도 레저세의 과세대상이 되어야 한 다. 중장기적으로는 관광세의 부과대상이 될 수 있는 관광자원을 과세대상으로 포괄하여 레저세를 확대개편할 필요가 있으나 이 경우 사행산업 중심의 현행 레저세와 통합운영할 것인지에 대해서는 장단점을 면밀히 분석할 필요가 있다. 레저세를 확대하는 경우 적정 과세표준과 세율에 대한 검토가 선행되어야 하는데, 카지 노의 경우 과세표준은 총매출에서 상금을 제외한 순매출액이 적합하고 세율은 10% 수준 이 적정하다고 판단되고, 스포츠토토의 경우 과세표준은 발매총액으로 하고 세율은 10% 수준이 적정하다고 판단된다. 골프장 입장료의 경우 입장 1회를 기준으로 정액을 과세하 는 것이 바람직하며 스키장의 경우도 마찬가지인데 부과할 레저세의 정액기준은 자치단 체가 조례로 정하게끔 하는 것이 바람직하다 하겠다. 레저세의 과세가 확대되는 경우 발생할 가능성이 있는 지방재정력의 불균형을 해소해줄 수 있는 방안을 미리 구축하는 것이 바람직하다. 레저세의 경우 광역자치단체의 세목이 므로 우선 증대된 레저세수로 기초자치단체간의 재정력격차 해소를 위하여 일정 규모가 활용되도록 제도화하는 것이 바람직한 것이다. 또한 레저세 세수를 확보하지 못하거나 현저히 낮은 자치단체의 경우 지방교부율을 조정하여 재정격차를 해소해주는 것이 불가 피하나 이 경우 레저세를 징수하여 세수를 확보한 자치단체는 교부금을 상계당할 가능성 이 큰 만큼 교부금 손실분의 일정규모를 인센티브방식으로 다시 보전해줌으로써 재정력 의 격차는 줄이되 레저세수를 늘리려고 노력하는 자치단체에 대한 유인기능도 가능케 하 는 것이 바람직한 방향이라 사료된다. 또한, 지방세 관련 전문가들을 양성하여 자치단체의 자주재정운영 역량을 강화하는 것 이 필요하다. 조세 특히 지방세의 경우 고도의 전문적인 지식이 필요한 만큼 국책연구기 관 등이 중심이 되어 관련 공무원들을 집중적으로 교육시켜 자치단체의 역량을 보강해줄 필요가 있다.

최근 부동산 시장 침체로 주택거래 부진이 지속되자 이를 타개하기 위해 취득세 감면정책이 자주 활용되고 있다. 주택거래 활성화를 위해 올해 9월 27일 정부는 ‘지방세특례제한법’의 개정을 통해 취득세율을 인하하였다. 그 내용은 올해 9월 24일부터 연말까지 주택을 취득하는 경우 취득세 세부담이 9억원 이하·1주택은 1%, 9억원 초과~12억원 이하, 12억원 다주택은 2%, 12억 초과 주택은 3%로 낮아진다는 것이다. 이러한 취득세 감면정책은 2000년대 중반 이후 지속되고 있다. 취득세 법정세율은 4%이나 2005년 1월과 2006년 1월, 9월 세 차례에 걸쳐 취·등록세 감면 조치가 시행된 이후 2%로 낮아졌다. 또한 2011년 3·22 대책으로 지난해 연말까지 취득세율이 2%(9억원 이하)에서 1%로 인하되었으며, 이후 감면정책 종료로 올해 초에 취득세율이 2%로 다시 복귀되었으나 또 다시 9월 10일 경제활성화대책이 발표되면서 취득세율이 1% 수준으로 하락한 것이다. 취득세는 지방세의 근간이기 때문에 주택 관련 취득세 감면정책은 지방재정에 상당한 영향을 미친다. 2010년 기준 취득세액(등록세액 포함)은 14조 1950억원으로, 지방세 총액(49조 1678억원)의 28.9%를 차지하고 있다. 지방세의 근간인 취득세액이 비과세·감면 시행으로 인해 세수규모가 크게 줄어들고 있다. 2010년 기준 지방세 비과세·감면액 14.8조원 중 86.7%(12.8조원)가 부동산 관련 세금이고, 취득세(등록세 포함)의 비과세·감면액은 8.8조원으로 전체 비과세·감면액의 58.7%나 된다. 현재 지방자치단체는 늘어나는 복지재원의 마련, 재정건전성 유지 등을 위해 자체재원 조달이 시급한 상황이다. 복지재원 의 마련을 위해 최우선적으로 고려되는 방안이 비과세·감면의 축소이다. 지방세의 비과세·감면 중 절반 정도가 취득세에서 발생하고 있으므로 취득세의 감면비율이 축소되면 지자체는 상당한 재원을 조달할 수 있다. 복지재원 등 지자체의 세수확충 차원에서는 취득세 감면비율을 축소하는 것이 필요하다. 하지만 취득세 감면정책으로 취득세율을 낮게 유지하면 주택거래 활성화를 통해 세수가 늘어난다는 주장도 있다. 이에 따라 본 연구는 취득세 감면정책의 효과와 비용을 분석하고, 향후 취득세 감면정책이 어떠한 방향에서 이루어지는 것이 바람직한지를 모색하였다. 취득세 감면정책의 효과와 문제점을 분석하고 개선방안을 제시함에 있어 ‘만성적 취득세 감면정책’과 ‘한시적 취득세 감면정책’으로 구분하였다. ‘만성적 취득세 감면정책’은 2006년 9월 이후 지금까지 지속적으로 실시되고 있는 정책이고, ‘한시적 취득세 감면정책’은 2011년 3월 22일부터 연말까지, 올해 9월 24일부터 연말까지 시행되는 정책을 의미한다. ‘만성적 취득세 감면정책’은 취득세 감면비율을 0%에서 50%로 50%p(9억원 이하) 확대하는 것을 의미하고, 이로 인해 취득세율은 4%에서 2%로 인하된다. ‘한시적 취득세 감면정책’은 취득세 감면비율을 50%에서 75%로 25%p 확대하는 것을 의미하고, 이로 인해 취득세율은 2%에서 1%로 인하된다. 분석 결과, 주택거래 활성화를 위해 취득세 감면정책이 자주 활용되고 있으나 정책효과는 미미한 것으로 나타났다. 2006년 9월 이후 현재까지 실시되고 있는 ‘만성적 취득세 감면정책’의 경우 이를 통해 취득세율이 상당히 낮아졌음에도 불구하고 주택거래 부진은 지속되고 있다. 2007년부터 2011년까지 주택거래량은 2006년의 70%~82% 수준에 불과하다. 또한 지난해 3·22 조치로 연말까지 한시적으로 취득세율을 인하한 경우에도 신규수요를 창출하는 것이 아니라 거래량을 이전시키는 효과만을 초래하였다. 거래량 이전효과를 고려하지 않을 경우 한시적 취득세 감면정책으로 인해 늘어나는 주택거래량은 긍정적으로 볼 때 4%~6% 수준에 불과하다. 하지만 거래량 이전효과를 고려할 경우 한시적 취득세 감면정책으로 인해 늘어나는 주택거래량은 거의 없는 것으로 나타났다. 우리나라, 미국, 일본 등에서 주택거래량은 주택가격에 직접적으로 영향을 받는다. 주택가격이 상승 추세이거나 가격상승 기대감이 크면 거래량은 늘어나는 반면, 주택가격이 하락할 것이라는 예상이 지배적이면 거래량은 줄어든다. 취득세율 인하가 가격 움직임의 방향을 바꾸기는 상당히 어렵기 때문에 주택거래의 활성화에는 제한적일 수밖에 없다. 다른 나라의 사례에서 보면 주택가격의 하락은 4년 정도의 장기간에 걸쳐서 진행되고, 가격 하락 폭은 30% 정도에 달한다. 이를 고려할 때 취득세율 인하로 가격 하락 폭을 낮출 수는 있으나, 가격 움직임의 방향을 바꾸는 것은 가능하지 않다. 선행연구에서도 주택거래의 부진은 주택매도자와 주택매수자간 기대가격의 차이, 주택시장의 유동성 부족 등으로 주로 설명하고 있고, 취득세 부담 때문에 거래가 줄어든다는 분석은 거의 없다. 취득세 감면정책이 주택거래 활성화에 미치는 영향은 미미한 반면, 상당한 재정손실을 초래한다. 지난해 취득세 감면정책으로 5조원 이상의 재정손실이 발생한 것으로 추정된다. 2010년 기준 주택거래에 의한 취·등록세 감면액이 3조 4000억원인 것을 고려하면 지난해 ‘만성적 취득세 감면정책’으로 3조원 정도의 재정손실이 발생한 것으로 추정된다. 또한 지난해 3월 22일부터 연말까지 실시된 ‘한시적 취득세 감면정책’으로 인해 2조 3294억원의 지방세가 감소하였다. 뿐만 아니라 취득세 감면정책은 주택매수자의 매수시점에 따라 세금부담이 달라지는 등 조세의 공평성을 저해하고, 한시적 취득세 감면정책의 종료 이후 주택거래량이 급격히 줄어듦으로써 주택시장에 부정적 영향을 미칠 수도 있다. 취득세 감면정책이 정책효과는 미미하고 재정손실이 상당히 크다는 점, 복지재원 마련이 사회적 요구라는 점 등을 감안하여 향후에는 재원조달의 측면에서 취득세 감면정책을 바라볼 필요가 있다. 취득세 감면정책이 부동산 정책목적의 달성수단으로 사용되기 보다는 복지재원의 마련, 재정건전성 확보 차원에서 재원조달 역할을 수행해야 하는 것이다. 또한 부동산 시장의 상황에 따른 단기대책으로 취득세 감면정책이 사용되는 것을 지양하고, 재산과세의 수준, 재산과세의 보유세와 거래세의 구성 등을 종합적으로 고려한 장기적인 방향과 원칙하에 취득세 감면정책이 추진되는 것이 중요하다. ‘한시적 취득세 감면정책’은 재정손실에 비해 정책효과가 크지 않으므로 향후에는 시행되지 않는 것이 바람직하다. ‘한시적 취득세 감면 정책’은 주택거래 활성화로 이어지지 않고 상당한 재정손실을 초래한다. 또한 국가 전체적으로 보면 조세 지원이 필요한 이들에게 감면 혜택이 부여되고 있지도 않다. 따라서 한시적 취득세 감면정책은 기간 연장 없이 연말에 종료되어야 하고 시장에 더 이상 취득세율 인하는 없다는 메시지를 전달할 필요가 있다. 주택거래에 미치는 영향, 재정수입 등을 고려하여 ‘만성적 취득세 감면정책’은 점진적으로 축소될 필요가 있다. ‘만성적 취득세 감면정책’의 점진적 축소는 취득세 감면비율이 매년 5%p(취득세율 0.2%p 인상) 정도 축소됨을 의미한다. 취득세 감면비율의 점진적 축소는 시장충격이 그리 크지 않기 때문에 시기에 대한 논란이 줄어들고, 주택매수자에게 거래 시기를 앞당기고자 하는 유인을 제공한다는 장점을 지니고 있다. 취득세 감면비율의 점진적 축소로 인해 향후 3년간(2013~2015) 지방세수는 2조원 가량 증가할 것으로 추정된다. ‘만성적 취득세 감면정책’은 모든 지역을 대상으로 실시함에 따라 과다한 재정손실로 이어지고 있다. 향후에는 재정손실을 줄이고 정책효과를 높이는 차원에서 취득세 감면정책이 지역별 맞춤형 정책(targeted fiscal policy)으로 전환될 필요도 있다. 즉, 지역별 부동산 여건이 다른 점을 고려하여 지방자치단체가 취득세 감면정책을 결정할 수 있도록 하는 것이다.

I. 서론 ○ 지방세제 개혁 논의의 걸림돌로 작용하는 현행 지방재정조정제도를 엄밀히 재평가하여 개선방안을 마련할 필요 II. 재정조정제도 개요 ○ 우리나라의 재정조정제도는 형평성을 목적으로 한 수직적 재정조정이라는 특성을 띠고 있음 ○ 우리나라 지방재정조정제도는 2000년대 들어와 대대적인 재편을 겪으면서 지금의 모습을 갖추게됨 ○ 지방재정에서 의존재원이 차지하는 비중이 점차 확대되고 있음 III. 지방교부세의 현황과 문제점 ○ 지방교부세의 규모는 국세의 성장과 함께 꾸준히 증가하여 2011년에는 29조원 까지 증가함 ○ 지방교부세의 도덕적 해이를 최소화하기 위해 정부당국은 여러 제도적 장치를 설치하여 운용하고 있음 ○ 지방교부세의 정책효과를 분석해 본 결과, 형평화 효과는 있으나 정책효율성이 낮아지고 있으며 도덕적 해이를 초래하는 것으로 나타남 IV. 국고보조금의 현황과 문제점 ○ 국고보조금을 제외한 의존재원 규모가 국고보조금에 비해 컸으나, 최근 들어 국고보조금이 급증하며 의존재원에서 높은 비중을 차지하게 됨 ○ 국고보조금은 지방의 재정부담을 증가시키고 지방정부 지출의 비효율화를 초래 하는 반면 형평화 효과는 미흡한 것으로 분석됨 V. 정책제언 ○ 본고의 분석결과, 현행 지방재정조정 제도는 형평성 효과가 일정 부분 존재하지만, 효율성 측면에서 도덕적 해이의 초래 등 개선의 여지가 있는 것으로 나타났음 ○ 보다 장기적인 관점에서 지방재정의 건전성 제고와 이를 바탕으로 한 지방분권의 건전한 발전을 위해 근본적인 개혁이 필요한 시점인 것으로 판단됨

수동적 시대에서 능동적 시대로의 전환과 함께 지방재정의 ‘자율’과 ‘책임’이 요구되고 있는 시대가 도래 하였음. 세계화·정보화 시대에 지방정부와 지방재정의 보다 능동적인 대응이 요구되고 있으나, 지방자치제도가 부활한 지 근 20년이 된 지금, 지방재정은 오히려 위기상황에 직면하고 있음. 하락을 거듭하고 있는 재정자립도에서도 보듯이 중앙에 대한 의존은 더욱 심해지고 있으며, 지방자치단체들의 방만한 재정운용 사례가 연일 신문지면을 장식하고 있는 실정에서 지방자치에 대한 의문이 강력하게 제기되고 있음. 이에 본고에서는 급변하고 있는 대내외 환경과 지방재정이 처한 현실의 진단과 평가를 통해 자율적이고 책임성 있는 지속가능한 지방재정을 이룩하기 위해 요구되는 개혁과제를 발굴하여 제시하고자 함.