한국지방세연구원

영리 목적의 상사신탁 중 부동산신탁회사가 수탁자인 부동산신탁은 최근의 수탁액으로 보아 우리나라 모든 신탁수탁액 중의 40%를 웃도는 비중이다. 이 신탁재산이 위탁자로 부터 수탁자에게 이전되는 경우의 취득세는 비과세이다. 하지만 주택재건축조합이 조합 원으로부터 취득하는 토지에는 1천분의 35의 취득세가 과세된다. 신탁법에 따라 부동산 이 수탁자로부터 수익자에게 이전되면 1천분의 30의 취득세가 과세되며, 수익자가 비영 리사업자이면 1천분의 25의 취득세가 과세된다. 신탁법에 따라 선박이 수탁자로부터 수 익자에게 이전되면 1천분의 30의 취득세가 과세된다. 「신탁법」에 따라 수탁자명의로 등기?등록된 신탁재산인 경우에는 위탁자가 재산세 납세의무자이다. 이 경우의 수탁자는 지방세기본법 제135조에 따른 납세관리인으로 취 급된다. 이렇게 되면 납세의무자에게 신탁재산에 대한 체납처분을 할 수 없기도 하고 징 세행정이 원활하지 못하게 되므로, 수탁자를 납세의무자로 바꾸는 개정이 필요하다. 부동산신탁 중 처분신탁 관리신탁 담보신탁 등은 모두 부동산의 처분?관리의 전문성을 갖춘 신탁회사에 부동산을 신탁하여 수익을 극대화하려는 목적을 지니므로 이들 모두에 게 취득세가 과세되어야 함에도, 이것들은 오히려 비과세로 취급되고 있다. 그런데 재건 축주택조합의 신탁에 대하여만 취득세를 과세하는 것은 조세형평에 맞지 않는다. 직장주택조합 및 지역주택조합은 조합이 조합원으로부터 토지를 신탁이전 받는 것이 아니라 금전을 신탁받아 그 금전으로 제삼자의 토지를 취득하는 것이므로 그 취득시점에 취득이 이루어지는 것으로 보는 것이 합리적이다. 그런데도 이를 굳이 건축물의 사용검 사일까지 취득시기는 이연시키는 것은 문제이다. 그리고 주택재건축조합이 조합원으로부 터 토지를 신탁이전 받는 경우에 2011년부터 취득세와 등록세가 통합되면서 세율이 1,000분의 35로 바뀌었다. 그런데 이 때에 주택재건축조합과 조합원 사이의 신탁이전 에 대하여 세율특례가 적용되지 않도록 방치함으로써 필요 이상의 세부담이 늘어나게 된 것은 문제이다. 부동산신탁에 관한 수탁자의 임무가 종결되고 신수탁자가 선임되는 경우에 직전 수탁 자의 지방세 납부(납입)의무가 신수탁자에게 승계되도록 법을 정비하지 못한 것은 입법 미비이다. 그러므로 신탁을 새로이 인수하는 신수탁자의 납세의무의 승계에 관한 승계납 세제도를 보완하여야 한다. 그리고 신탁이 종료된 경우에 그 신탁에 관련된 청산수탁자에게 과세될 또는 그 청산 수탁자가 납부?납입해야 할 지방자치단체의 징수금을 납부하지 아니하고 그 잔여재산을 수익자 등에게 배분한 때에는 청산수탁자 및 그 재산을 배분받은 자는 제이차납세의무를 지도록 하는 것이 바람직하다. 이 경우에 자기가 배분한 재산의 가액을 한도로 하여야 하고, 잔여재산수익자 등은 그 분배받은 재산의 가액을 한도로 제이차납세의무를 지도록 하여야 한다. 한편 조세법제에 관한 정책은 곧 조세입법정책을 뜻한다. 그러므로 이 연구보고에서는 신탁등기 부동산에 관한 지방세법제의 개선을 위하여 다음과 같은 내용으로 지방세법의 모법과 같은 법 시행령 및 지방세기본법의 구체적인 법조문을 개정할 것을 제언하고자 한다. 첫째 주택재건축조합의 취득세 문제에 관하여 주택이 아닌 일반부동산의 신탁의 경우 에 위탁자로부터 수탁자로 혹은 수탁자로부터 위탁자에게로의 이전될 적에 취득세를 비 과세로 취급하면서 주택조합과 조합원 사이의 신탁이전시에만은 특별히 과세하는 모순점 이 있다. 이 모순점을 해결하기 위하여 지방세법 제9조 제3항 본문 단서를 삭제하여 주 택조합과 조합원 사이의 신탁도 비과세에 포함하도록 하여야 한다. 이에 관한 대안으로 서는 주택조합과 조합원 사이의 신탁에 대하여 취득세의 세율을 3.5%에서 2% 정도로 하향조정하는 방법도 가능하다. 둘째 직장?지역주택조합의 일반분양분 토지의 취득시기에 관하여 그 취득시기를 사용 검사일로 하는 규정은 그 잔금지급일이나 등기?등록일을 취득시기로 간주하는 지방세관 계법상의 귀속시기의 규정과 어긋난다. 특히 직장?지역주택조합이 조합원의 금전을 신탁 받아 그것으로 토지를 취득하는 취득시기를 잔금지급일이 아닌 그 토지상에 건축물을 신 축하여 사용검사를 받는 사용검사일까지 굳이 이연할 필요성은 없으므로, 지방세법시행 령 제20조 제7항을 개정하여 ‘주택법 제32조에 .......... 그 토지를 취득한 것으로 보고’ 라는 부분을 삭제하도록 하여야 한다. 셋째 신탁재산에 대한 재산세 납세의무자에 관하여 수탁자명의로 등기?등록된 신탁재 산의 재산세 납세의무자는 위탁자이며, 수탁자는 납세관리인이다. 그러므로 2012년 7월 11일자 지방세법개정안의 입법예고에서처럼 신탁재산 중 주택법에 따른 지역?직장주택 조합이 조합원이 납부한 금전으로 매수하여 소유하고 있는 신탁재산에 대해서만은 해당 지역?직장주택조합을 재산세의 납세의무자로 하는 것으로 개정되어야 한다. 이보다 더 나 아가 모든 신탁재산에 대한 재산세 납세의무자를 수탁자로 변경하는 것도 바람직하다 할 것이다. 넷째 신탁관련 납세의무의 승계에 관하여 지방세기본법 제41조와 제42조의 사이에 신탁재산의 수탁자를 변경하는 때에 신수탁자가 납세의무를 승계하도록 하는 승계규정을 두도록 하여야 한다. 즉 신탁법 제3조에 따른 수탁자가 해당 수탁자의 임무가 종료되고 새로운 수탁자가 선정된 경우에는 새로운 수탁자가 직전의 수탁자에게 과세되거나 납부 또는 납입해야 할 지방자치단체의 징수금의 납부 또는 납입할 의무를 승계하도록 하여야 한다. 이 경우에 납세의무의 승계범위는 신수탁자가 신탁재산에 속하는 재산의 한도 내 에서 승계하도록 하여야 한다. 그리고 위탁자가 신탁재산에 관하여 체납을 한 상태에서 이를 신탁한 경우에 그 해당 신탁재산에 관한 지방세임에도 불구하고 이에 관하여 체납 처분을 단행할 수 없는 문제점이 있으므로, 그 해당 재산에 관한 지방세로서 신탁이전등 기일 현재 법정기일이 도래한 지방세에 한하여 신탁재산을 한도로 수탁자가 승계납세의 무를 지도록 하여야 한다. 다섯째 신탁관련 제이차납세의무에 관하여 지방세기본법 제46조에 청산수탁인의 제이 차납세의무를 추가하도록 하여야 한다. 즉 신탁이 종료된 경우에 그 신탁에 관련된 청산 수탁자에게 과세되었거나 그 청산수탁자가 납부 또는 납입해야 할 지방자치단체의 징수 금을 납부하지 아니하고 신탁재산에 속하는 재산을 잔여재산수익자 등에게 배분한 때에 는 청산수탁자 및 재산을 배분받은 자가 제이차납세의무를 지도록 법조문을 정비하여야 한다. 그리고 특정청산수탁자는 그가 배분한 재산의 가액을 한도로 제이차납세의무를 지 도록 하여야 하고, 잔여재산수익자 등은 그 배분받은 재산의 가액을 한도로 책임을 지도 록 법조문을 정비하여야 한다. 이상의 다섯 가지에 관하여는 이 보고서 Ⅲ.3.나.의 조문 시안(일람표)에 모두 반영되어 있다.

우리나라는 지방세법에서 비과세의 규정을 두고 있음과 동시에 지방세특례제한법 상 감 면규정을 두고 있다. 우리나라의 2010년 기준 지방세의 비과세 감면 규모는 총 14조 8,106억 원으로 이중 지방세법 및 지방세특례제한법에 따른 감면액은 12조 41억 원으 로 조사되었다. 이는 전체의 81.05%에 해당하는 수치로 감면조례와 조세특례제한법상 비과세 감면에 비해 월등히 높은 수치이다. 지방세법에 의한 비과세의 유형은 과세권자와 납세의무자가 동일하여 발생하는 납세의 무의 배제를 위한 국가 등에 대한 비과세, 조세 정책적 목적에 따라 과세권을 포기하는 용도구분에 의한 비과세 등 다양한 형태로 나타난다. 이 중 국가 등에 대한 비과세 비중 이 전체의 54.57%를 차지하고 있어 국가 등에 대한 비과세 비중이 높은 것으로 나타났 다. 이는 지방세 세목의 특성과 자치단체의 행정적 수요를 고려하지 않고 비과세 규정을 적용하고 있는 것을 의미하여 문제점으로 지적되고 있다. 지방세의 비과세 감면 변화 추이를 살펴보면 비과세 감면 건수는 2007년까지 점차 증 가추세를 보이다가 이후 급격히 감소하고 있다. 2003년 20,919천 건에서 2007년 35,511천 건 까지 증가하다가 이후 감소하여 2010년 18,364천 건으로 감소하였다. 반면 비과세 감면 금액은 감면건수는 줄어들었음에도 불구하고 그 금액은 점차 상승하여 2003년 2,672,555백만 원에서 2010년 13,579,622백만 원으로 4배 이상 상승하였 다. 특히 지방자치단체의 주요 세입원이라 할 수 있는 재산세 부분은 여타 세목에 비하 여 재산세의 비과세 감면 금액이 해마다 큰 폭으로 증가하고 있다. 건수가 줄었음에도 금 액이 늘었다는 것은 비과세 감면의 폭이 늘어났고, 특정부분에 혜택이 집중되어 있다고 볼 수 있다. 매년 비과세 감면 금액은 증가하고 있고, 이에 반해 지방재정자립도는 하락 하고 있는 추세에서 현실적으로 지방재정 건전성 증대를 위해서는 지방세 비과세 감면을 효율적으로 관리는 유의미한 방법이라 할 수 있다. 현행 지방세 비과세 감면제도의 문제점은 여러 가지를 지적할 수 있다. 지방세 비과세 감면 제도는 특정 납세자와 특정 대상에 조세혜택을 부여하여 조세부담을 면제하거나 경감해 주는 조세지원제도로서 일정한 정책목적을 달성하기 위하여 적용된다 할 수 있다. 하지만 이는 일부 납세자와 특정대상에만 치중되고 있어 과세 형평성을 저해하고 있다. 또한 지방세 비과세 감면 금액의 대부분은 지방세법과 지방세특례제한법상의 규정이고 이와 같은 근거법령의 재정 및 개정의 권한은 중앙정부에 있어 과세자주권 침해에 따른 세수결손을 야기하고 있고, 지방자치단체의 세출의 감소로 인해 지역공공재의 공급기능 을 저해하고 있다. 그리고 감면 후 사후관리 규정의 취약성 및 과세형평성 저해 등의 여 러 문제가 지적되고 있다. 따라서 본 연구에서는 지방세 비과세 감면 중 큰 비중을 차지 하고 있는 종교단체, 국가 등, 문화재에 대한 비과세 감면 규정을 고찰하고 각각의 문제 점을 지적하고 이에 따른 개선방안을 도출해 보고자 한다. 우리나라는 다양한 종교단체가 공존하고 있고, 이에 지방세특례제한법 제50조에서 종 교 및 제사를 목적으로 하는 단체의 해당 사업에 이용되는 부동산에 대하여 취득세, 재 산세 등을 면제해주도록 규정하고 있다. 문화체육관광부의 자료(2010년 기준)에 따르 면 우리나라의 총 종교단체는 566개로 조사되었다. 그중 불교가 265개로 가장 많았고, 개신교가 232개로 그 뒤를 이었다. 행정안전부 자료에 따르면 2010년 기준 종교 및 제 사단체가 받은 비과세 감면의 규모는 전체의 5.6%를 차지하고 있는 것으로 나타났다. 재산세의 경우 112,717백만 원의 혜택을 받음으로써 전체 재산세 비과세 감면의 30.93%를 차지하고 있다. 종교 및 제사단체에 대한 비과세 감면 추이를 보면 2007년 까지 상승하다 2008년부터 급격히 줄어들기 시작하였다. 하지만 비과세 감면 금액은 꾸 준히 증가하고 있는 추세를 보이고 있다. 특히 재산세의 경우 2003년 12,152백만 원 에서 약 10배 정도 증가한 것으로 나타나고 있다. 종교단체에 대한 지방세 비과세 감면의 근거는 공익성의 측면이다. 현행 우리나라 법률 에서 각 법령마다 차이는 있으나 일반적으로 종교단체는 공익법인으로 보고 있다. 종교 단체는 병원, 사회복지법인, 학교 등과 달리 종교단체에 대한 개별 법령은 존재하지 않으 나 세법상 공익법인 및 비영리단체와 같이 열거하고 있다. 종교단체의 지방세 비과세 감 면의 당위성을 판단함에 있어 두 가지 학설이 존재한다. 종교단체의 활동은 공익적이라 판단하는 공익설과 국가 등은 종교 활동에 대하여 적극적으로 관여할 수 없는 것이므로 비과세조치를 취하게 된다는 정교분리설이다. 이에 종교단체의 공익성을 판단해 보아야 할 것이다. 종교단체란 종교의 목적을 위하여 설립된 법인 또는 법인격이 없는 사단, 재 단, 기타 단체로 예배시설을 갖춘 사원, 사찰, 교회 등을 포괄하는 교파나 종파 또는 이 와 유사한 단체로 정의할 수 있다. 이런 종교단체가 비과세 감면혜택을 받기 위해서는 공 익성을 인정받아야 하나 종교적 활동은 공익을 위한 활동이라기보다는 개인의 귀의 혹은 영혼의 구제를 위한 것으로 공익적 활동이 아니라 볼 수도 있다. 또한 종교단체의 자선 이나 구호활동에 대해서도 선교의 목적을 포함하는 경우 교세확장 목적이 공익이 될 수 있느냐에 대한 비판이 가능하게 된다. 이처럼 종교단체의 공익성 판단에 대한 문제점이 지적되며, 또한 비종교인들과의 차별이라는 견해도 존재한다. 또한 종교 및 제사단체가 부동산 등의 취득과 보유에 관하여 각 단계에서 감면을 중복 적용 받고 있으며, 이는 본래 목적에 사용하는 부동산 이외에 불필요한 부동산을 과다보 유하게 되고 부동산 비율을 증가시키는 부작용을 발생시키기도 한다. 또한 일부 종교인 들의 재산 증식에 종교단체가 이용될 우려도 존재한다. 또한 포괄적인 감면규정에 의해 고유목적 사업과 영리사업의 구분이 명확하지 않다는 문제가 발생하고, 또한 구분경리에 대한 행정적 통제가 전혀 이루어지지 않고 있다. 주요 외국의 경우 우리나라와 마찬가지로 종교단체에 대하여 비과세를 원칙으로 하고 있다. 하지만 싱가포르의 경우 전적으로 종교목적의 시설만 비과세 대상으로 하고 있으 며, 수익사업과 관련된 부분에 대해서는 과세를 기본으로 하고 있다. 또한 최근 이탈리아 에서는 가톨릭교회에 대하여 과세를 추진하고 있고, 부동산세법 개정을 통하여 종교단체 의 영리목적 사업에 이용되는 부동산에 대하여 과세를 추진하고 있다. 이처럼 주요국에 서도 원칙적으로 종교단체에 대하여 세제혜택을 원칙으로 하고 있으나 일부 국가의 종교 목적에 대한 엄격한 해석과 수익사업에 대한 명확한 구분에 대하여 우리나라도 제도의 정비가 필요할 것으로 판단된다. 이에 대하여 종교단체에 대하여 원칙적으로 과세하고 예외적으로 비과세를 적용하는 방 안을 고려해 볼 수 있다. 종교단체에 대한 비과세 감면 금액이 매년 큰 폭으로 증가하고 있고 특히 종교단체의 부동산과 관련된 재산세의 비중이 크게 증가하고 있는 것을 볼 때, 종교단체의 비과세 감면 규정을 통한 부동산 보유의 증가에 따른 지방자치단체의 재정 결 핍이 우려된다. 따라서 종교단체의 부동산에 대하여 원칙적으로 과세하는 방향으로 제도 를 수정하여 종교단체의 본래 기능을 수행하기 위한 순수 종교용 시설인 예배당, 수도원 등에 한정하여 감면하도록 개선해야 할 것이다. 또한 이와 연계하여 종교단체의 고유목적사업에 투입되는 재산에 대해서만 실질적 감면 이 이루어지도록 지방세 행정의 강화가 필요할 것이다. 비영리단체는 본래 목적사업에 따른 목적사업회계와 수익사업에 따른 수익사업회계를 구분 작성하여 수익사업에 대해서 는 과세하도록 되어있다. 하지만 현실에서는 비영리법인에 대한 통일된 회계기준이 존재 하지 않고 재무상태의 공시가 법정화 되어있지 않은 상태에서 재무상태표나 손익계산서 는 공신력 있는 자료로서 활용을 하지 못한다. 이에 고유목적사업과 수익사업의 구분을 제도적으로 명확하게 할 필요가 있을 것이다. 이에 종교단체의 수익사업에 대한 구분은 법인세법을 원용할 수 있을 것이다. 종교단체의 고유목적사업은 종교행사로 볼 수 있고 종교의식, 포교활동에 필요한 사업 이외의 사업에서 수익이 발생할 경우 수익사업으로 보아야 타당할 것이며, 종교의식에 제한하지 않고 자선, 구호활동을 위한 영역까지 포괄 한다고 해도 이 이외에 발생하는 수익에 대해서는 수익사업으로 봄이 타당할 것이다. 또한 사후관리 규정을 강화하여 비과세 감면 후 사후관리를 철저하게 할 수 있는 대안 이 마련되어야 할 것이다. 현행 지방세특례제한법에서는 3년 내 고유목적사업에 이용하 도록 하고 있으나 이는 단순 기간설정에 불과한 것이고 이러한 기간을 두기 보다는 최초 신고된 용도 이외에 이용될 경우 비과세 감면을 취소할 수 있도록 법적 근거를 마련하는 것이 효과적일 것이다. 또한 이와 동시에 국세에 비에 취약한 세무조사를 강화하는 방안 이 마련되어야 할 것이다. 이에 행정인력 부족과 징세비용의 증가로 인한 문제가 지적될 수 있으나 불필요한 세수감소와 법 집행의 명확성을 위해서는 세무조사의 강화가 필수적 이라 할 수 있을 것이다. 국가 등에 대한 비과세는 전체 비과세 감면의 절반 이상인 54.57%를 차지하고 있다. 국가 등에 대한 비과세 규정은 징수권자와 납세자가 일치함에 따라 세무행정의 효율성 제고를 위하여 비과세를 규정하고 있다. 국가 등에 대한 비과세 규정은 지방세법의 각 세목별로 규정하고 있는데, 거의 대부분의 세목에서 국가 등에 대한 비과세 규정을 두고 있다. 국가 등에 대한 비과세 건수는 2007년 이후 급격히 감소하였으나, 그 금액은 계 속해서 증가하고 있다. 2005년 441,983백만 원에서 2010년 3,298,858백만 원으로 급격하게 증가하였고 특히 재산세 부분에서 크게 증가하였음을 알 수 있다. 이처럼 국가 등에 대한 비과세는 대부분의 지방세목에서 비과세를 적용하고 있고 특히 재산세의 비과 세 비중이 매우 높다. 이에 지방재정수입의 큰 부분을 차지하고 있는 재산세의 비과세 비중이 높음에 따라 지방자치단체의 세수결손과 재정악화의 문제가 발생하고 있는 상황 이다. 이에 정부는 지방자치단체에 대하여 교부금을 통한 세수결손 문제를 지원하고 있 으나 지원에 한계가 있다. 이러한 국가 등에 대한 비과세 규정은 여러 가지 문제점을 가지고 있다. 공공성과 수익 성 관점에서 국가 등이 소유한 부동산이 공공의 목적으로 사용되고 있는지에 대한 고려 가 되지 않고 단지 국가 등의 소유라는 이유만으로 비과세 규정이 적용되고 있다. 또한 공익적 측면 보다는 세무행정의 간편화를 위한 측면에 치중하고 있다. 또한 지방자치단 체의 의사와는 무관하가 국가가 재정하는 지방세법 등에 따라 비과세가 이루어지고 있어 지방자치단체의 세수결손 문제 및 자치단체 별 세입의 불균형 현상이 심화되고 있다. 따 라서 이에 대한 과세전환의 필요성이 제기되고 있는 상황이다. 주요국의 규정을 확인해 보았을 때, 대부분의 국가에서는 국가 등에 대하여 비과세를 원 칙으로 하고 있다. 하지만 프랑스의 경우 원칙적으로는 면제하나 공공목적으로 이용되고 있는 비수익사업에 사용되는 토지와 공적인 목적에 사용되는 토지에 한정하고 있고 덴마 크의 경우 기초자치단체의 재정적 여건과 지방자치의 이념을 고려하여 중앙정부의 재산 이나 광역단체의 소유재산에 대하여 과세하고 있다. 또한 캐나다의 경우에도 국?공유 재 산에 대하여 과세하고 있어 이들을 참고해 볼 수 있을 것이다. 이에 국가 등에 대한 비과세 규정은 현실적으로 비과세에 해당하는 재산에 대하여 과세 형평성의 측면에서 과세의 타당성을 검토하여 일부 과세로 전환하는 방안과 세수결손액 을 국가의 직접적인 교부세로 지원하는 방안, 지방정부간 협의를 통한 세입이전 방안을 고려해 볼 수 있다. 먼저 수익사업용 국?공유 재산에 대해서는 국가 등의 소유재산이라 하더라도 사회나 공 공의 이익을 위해 사용되지 않을 경우 과세하는 것이 바람직할 것이다. 특히 사용수익의 관점에서 수익사업에 사용되는 경우 국가 등의 소유라 하더라도 국가 등을 납세의무자로 하여 과세하는 것이 바람직할 것이다. 이에 수익적 재산에 대한 수익사업의 범위를 어떻 게 정할 것인가에 대한 문제가 중요하다 할 수 있다. 이는 부가가치세법 시행령 제38조 규정을 준용하여 해당 업종을 국가 등이 경영하는지 여부에 따라 과세여부를 판단하는 것이 하나의 방법이 될 수 있고, 지방세특례제한법 상 수익사업에 대한 정의 규정을 준 용하여 법인세법 제3조 제3항 규정에 따라 과세여부를 판단해야 할 것이다. 또한 수익 사업용 국?공유 재산에 대한 과세는 보유에 따른 재산세를 중심으로 적용하는 것이 바람 직할 것이다. 국가 등에 대한 비과세로 혜택을 받는 계층은 명확한 반면 직접적인 피해를 입는 계층 은 명확하게 드러나지 않기 때문에 잠재적인 손실을 간과할 수는 없을 것이다. 상실되는 기회비용의 규모는 단순한 세수결손의 문제 이외에 상실된 투자로 인한 향후 발생가능 수익까지 포함하는 광범위한 규모로 민간업체와의 경쟁관계를 고려하여 국가 등이 소유 한 부동산이 민간업체와의 경쟁관계에 있을 경우 비과세를 배제함이 바람직 할 것이다. 이는 자원배분의 비효율성 개선을 위한 민간부분의 기회 상실의 문제를 완화할 수 있어 자원배분의 효율성 측면에서 바람직하다 할 수 있다. 따라서 국가 등이 취득한 토지에 대하여 민간부문에서도 투자를 계획하고 있었다면 지역발전의 가능성이 상실되고 민간의 투자기회가 상실될 개연성이 있으므로 해당 토지에 대한 과세로 세수확보가 가능할 것이 고 동시에 민간부문의 투자기회 확보가 가능할 것이다. 선행연구에서는 비과세감면에 따른 세수결손 문제에 대하여 보전의 당위성을 지적하고 있다. 비과세?감면의 결정은 지방자치단체의 의사에 근거하지 않는 경우가 대부분이고 당 해 지역의 발전과 의사 등과 무관하게 국가 전체적인 관점에서 비과세되는 경우도 있어 세수감소분에 대한 보전의 필요성을 지적하고 있다. 일본의 경우 군부대 등 국유자산에 대한 비과세는 교부금을 통해 재정지원을 하고 그 외의 국가 정책목적의 지방세 감면에 대한 부분도 교부세 등 감수보전제도를 통해 재정적인 지원을 하고 있다. 이에 이상신?박 기백(2009)은 보전의 범위를 통상적인 부담 한도를 넘어 특정 지방자치단체에 과도한 부담이 되는 경우로 정하는 경우가 적절하다고 하였다. 이에 보전대상을 과도한 부담여 부와 상관없이 법률에 의한 국?공유재산의 비과세로 인하여 발생하는 지방자치단체의 전 체 세수결손액으로 하는 것이 적절하다고 판단된다. 본 연구에서는 서울랜드의 사례를 들었는데, 이에 지방자치단체 상호간의 세입이전이 필요할 것으로 판단된다. 서울랜드는 서울시 소유의 건물, 시설물, 토지의 사용에 따른 사용료를 서울시에 납부하고 있고 서울랜드는 과천시의 인프라를 이용하고 있음에도 과 천시는 비과세로 인한 재정손실을 감수하고 있다. 이에 서울시가 징수하는 임대료에 해 당하는 세외수입 중 지방세 비과세에 해당하는 금액을 과천시의 세입으로 이전하는 것이 그 대안이 될 수 있을 것이다. 즉 지방자치단체의 공공시설의 이용이나 재산의 사용에 대한 반대급부 성격으로 실비를 한도로 이익을 받는 특정인에게 징수하여 세외수입을 구 성함으로 사용료를 부과할 수 있도록 하고 지방자치단체 상호간의 공유재산에 대해서도 관리에 따르는 비용을 해당 자치단체에서 징수할 수 있도록 하는 것이 타당할 것이다. 문화재의 경우 크게 지정문화재와 등록문화재로 구분된다. 지정문화재는 국가지정문화 재와 시도지정문화재로 구분되며, 역사상 중요한 부분을 차지하고 있는 근대기의 문화유 산은 등록문화재제도를 통하여 보호하고 있다. 이러한 문화재의 비과세 감면 규정은 지방 세특례제한법 제55조에 규정되어 있는데, 이러한 문화재에 대한 비과세 감면 규정은 일 부 지방자치단체에 집중되어 해당 자치단체의 재정상 어려움을 야기하는 문제점이 지적 된다. 종로구의 예를 들면 종로구의 재산세 비과세 감면은 서울시 자치단체 중 가장 많은 것으로 확인된다. 특히 종로구에는 국가기관과 각종 사적지 등이 집중되어 있어 종로구 전체 면적의 70%가 비과세 감면 지역이다. 따라서 문화재에 대한 비과세 감면비중은 전 체 비과세 감면에 큰 부분을 차지하지는 않지만 일부 지방자치단체의 세수결손에 따른 재 정적 어려움이 가장 큰 문제로 지적되고 있다. 이러한 문화재의 비과세 감면규정, 특히 개인이 소유하고 있는 문화재의 경우 재산권 행사의 제한에 따른 보상차원에서 비과세 감 면이 이루어지고 있다. 하지만 비과세 감면 혜택과 동시에 문화재의 보수 등 관리에 필요 한 경비까지 보조받고 있어 중복지원의 문제가 발생하고 있다. 문화재에 대한 감면은 문화재의 보존에 의미를 두고 있고, 보존가치가 있는 문화재에 대해서는 그 유지에 필요한 경비를 보조하는 것으로 보존의 목적을 달성할 수 있으므로 조세상 감면혜택까지 적용할 필요는 없을 것이라 판단된다. 특히 문화재의 공개를 통한 관람료 징수 등의 수익을 얻을 수도 있고, 문화재의 관리에 대한 보조를 받고 있으므로 이러한 중복지원의 문제는 해소되어야 할 것이다. 이는 지방세특례제한법의 개정을 통하 여 가능할 것이다. 또한 문화재 소재지에 대한 세수결손에 대해서는 일본의 교부금제도 를 참고하여 교부금제도를 개선하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 현재의 기준재정수요액 산정방식을 보다 구체화 하여 기준재정수요액의 부족분에 대하여 항목을 명확하게 독립 시켜 특별교부세로 보전하는 방안을 적극 고려할 필요가 있을 것이다. 우리나라의 비과세 감면 규정은 대부분이 지방세법과 지방세특례제한법에 따르고 있다. 하지만 이는 지방자치단체의 의사와는 무관하게 중앙정부의 정책적 목적 달성을 위해 재 정되고 있으며, 지방자치단체의 세수결손과 재정자립도 악화를 가져오고 있다. 특히 전체 비과세 감면 금액 중 대부분을 종교단체, 국가 등의 비과세 감면이 차지하고 있고, 문화재 의 경우 일부 지방자치단체의 세수결손을 초래하고 있으며 각 지방자치단체들은 이러한 결손을 감수해야만 하는 상황이다. 이에 본 연구에서는 지방재정건전성 증대와 불필요한 세수결손을 방지하기 위하여 비과세 감면의 큰 비중을 차지하고 있는 종교단체, 국가 등, 문화재에 대한 제도적 문제점 지적과 개선방안을 제시하였다. 지방자치제도의 취지를 살 리고 지방자치단체의 효율적 운영과 불필요한 세수결손의 방지, 재정자립도 강화를 위해 서는 비과세 감면 규정의 전면적인 개정이 필요할 것이다.

■ 중앙정부 감세 정책, 지방정부 재정 악화 지방정부의 통합재정수지보다 중앙정부의 통합재정수지가 건실하며, 지방채 잔액이 국 고채 잔액보다 빠르게 증가하고 있다. 이처럼 지방정부의 재정이 중앙정부보다 빠르게 악화되고 있는 것은 중앙정부보다 지방정부의 세출이 세입보다 빠르게 증가하고 있기 때 문이다. 세입이 세출에 비해 느리게 증가하고 있는 원인으로 중앙정부의 감세 정책을 들 수 있 다. 지방세 중 지방소비세와 지방소득세 법인세분은 내국세인 법인세와 소득세의 부가세 (Sur-Tax)와 부가가치세의 공동세 형태로 되어 있기 때문에 내국세 감면에 의해 영향 을 받는다. 또한 지방세 중 취득세, 등록면허세, 재산세, 자동차세 주행분, 지방교육세 등 은 중앙정부의 정책 목표 달성을 위해 감면이 시행되고 있다. 특히 내국세가 감면될 경 우, 지방정부의 주요 재원 중 하나인 교부세가 감소하게 된다. 지방교부세법 제4조에 따 르면 지방교부세의 재원은 내국세 총액의 1만분의 1,924에 해당하는 금액과 종합부동산 세 총액이기 때문이다. 또한 국세 중 내국세에 포함되지 않은 교통.에너지.환경세는 부가 가치세에 영향을 미치기 때문에, 보통교부세를 감소시키게 된다. ■ 수입 감소 요인 1. 지방세 비과세.감면 지방세 비과세.감면액은 지방세 수입보다 빠르게 증가하고 있고, 지방세 감면율은 국세 감면율보다 높은 수준을 보이고 있다. 특히 지방세 비과세.감면 정책은 지방정부에 의한 자율적 지출이 아닌 중앙정부에 의한 타율적 지출 위주로 시행되고 있다. 중앙정부의 감 세 정책이라 할 수 있는 지방세법과 조세특례제한법 상 감면으로 인해 지방세는 2008년 부터 2012년까지 5년 동안 66.7조원 감소할 것으로 전망된다. 특히 주택에 대한 취득세 추가 감면의 경우, 부동산 시장 활성화라는 정책 목표 달성 을 위해 시행되었다. 그러나 취득세 감면 효과는 신규 주택 수요 창출이라기보다는 구입 시기를 앞당긴 것에 불과하다. 이 때문에 취득세 감면은 부동산 시장 활성화보다는 시장 교란을 통해 지방정부 세입의 변동성을 확대시킨다고 할 수 있다. 더욱이 취득세의 기본 세율은 4%임에도 불구하고 50% 감면이 시행되고 있으며 이에 대한 보전책은 없는 실 정이다. 다만 2011년 3월부터 12월까지 그리고 2012년 9월부터 12월까지 취득세 추 가 감면에 대해서만 보전책이 마련되었다. 보전액의 규모는 2011년 추가 감면의 경우 2.3조원 그리고 2012년 추가 감면의 경우 0.8조원이다. 결국, 2008년부터 2012년까지 중앙정부의 감세 정책에 따른 지방세 비과세.감면에 의해 지방정부의 지방세 수입은 보전액 3.1조원을 제외한 63.6조원이 감소할 것으로 예 상된다. ■ 수입 감소 요인 2. 내국세 감면 내국세 감면은 직접적으로 교부세를 감소시키고, 간접적으로 지방세를 감소시킨다. 내 국세 감면액 규모는 꾸준히 증가해 2002년 13.7조원에서 2009년에는 29.3조원으로 7 년 전에 비해 약 2.1배 증가하게 된다. 특히 비교적 완만한 증가율을 보인 다른 해와 달 리, 2008년에는 전년에 비해 내국세 감면액이 급증한 것으로 나타났다. 일반적으로 법정교부세(보통교부세+분권교부세+특별교부세)는 내국세 총액의 19.24% 가 재원이기 때문에 내국세 감면은 교부세를 축소시킨다. 내국세 감면으로 인해 2008년 부터 2012년까지 5년 동안 법정교부세는 27.8조원 감소할 것으로 예상된다. 또한 지방세 중 지방소비세와 지방소득세는 내국세 중 일부 세목의 부가세(Sur-Tax) 형태를 취하고 있다. 지방소비세는 내국세인 부가가치세의 5%를 재원으로 하고 있기 때 문에 부가가치세 감면은 지방소비세 감소로 이어진다. 2010년 도입된 지방소비세는 2010년부터 2012년까지 6,900억원 감소할 전망이다. 지방소득세 중 소득분 지방소득세 는 내국세인 소득세와 법인세의 10%를 재원으로 하기 때문에 소득세 및 법인세 감면은 소득분 지방소득세 감소로 이어진다. 2008년부터 2012년까지 5년 동안 지방소득세는 소 득세 감면에 의해 7.8조원 감소하고 법인세 감면에 의해 3.9조원 감소할 것으로 추정된다. 2008년부터 2012년까지 5년 동안 내국세 감면에 의해 지방정부는 40.2조원의 수입 이 감소할 것으로 예상된다. ■ 수입 감소 요인 3. 교통?에너지?환경세 감면 교통에너지환경세(이하 교통세)는 유류세의 기본이 되는 세금이며, 내국세인 부 가가치세에도 영향을 미친다. 앞서 언급한 것처럼 지방소비세는 부가가치세의 부가세 형태이기 때문에 교통세 감면으로 지방소비세 역시 감소하는 구조를 갖는다. 교통?에 너지?환경세 감면으로 2008년부터 2012년까지 5년 동안 지방소비세 재원은 211억원 감 소할 것으로 예상된다. 또한 교통세 감면으로 교부세는 2008년부터 2012년까지 1,388억원 감소할 전망이다. 2008년부터 2012년까지 5년 동안 교통?에너지?환경세 감면에 의해 지방정부는 1,599 억원의 수입이 감소할 것으로 예상된다. ■ 감세 정책이 지방정부 수입에 미치는 부정적 영향 중앙정부의 감세 정책으로 2008년부터 2012년까지 지방정부의 수입은 103.9조원 감소할 것으로 예상되지만 이에 대한 재정 보전책이 없다. 중앙정부 정책 목표 달성을 위한 지방세 비과세?감면은 63.6조원 감소할 전망이며, 내국세와 교통에너지환경세 감면으로 지방세는 12.4조원, 교부세는 27.9조원 감소할 것으로 추산된다. 2008년부터 2012년까지 중앙정부의 감세 정책으로 지방세는 지방세 5년 합계의 30.7%인 76조원 이 감소할 것으로 예상되며, 교부세는 교부세 5년 합계의 19.6%인 27.9조원이 감소할 것으로 전망된다. 또한 내국세 및 지방세 감면이 발생한 뒤 2년 후에 이들 감면의 영향이 교부세에 반영 되는 시간 불일치(Time Mismatch)가 나타난다. 내국세 및 지방세 감면에도 불구하고 교부세 총액은 늘어나지 않으며, 감면 규모에 의해 2년 후 교부세 산정을 위한 기준재정 수입액이 변동하고 이로 인해 재정부족분 역시 달라지게 된다. 결국 교부세는 내국세의 19.24%를 재원으로 재정부족분을 반영하여 결정되기 때문에 각 지방정부의 교부세 역 시 달라진다. 이 때문에 시간 불일치는 지방정부의 수입 변동성을 확대시킨다는 점에서 부정적이다. ■ 정책적 시사점 중앙정부의 감세 정책에 따른 지방정부의 재정적 어려움을 최소화하기 위해서는 다음 과 같은 정책 대안이 마련되어야 한다. 첫째, 지방세 비과세.감면률과 국세 감면율을 10% 수준으로 축소해야 할 것이다. 지방세 및 국세 감면율에 대한 목표 설정 후, 감면 통합 심사에서 우선 순위 선정을 통해 지방세 및 국세 감면을 점진적으로 축소해야 한다. 또한 일몰에 의한 지방세 감면 감소 규모가 신규 대상 및 기존 대상 확대에 따른 지방세 감면 증가 규모보다 크게 설계해야 한다. 둘째, 지방정부의 수입에 영향을 미칠 수 있는 국세 및 지방세 감면에 대한 심사 기능을 강화해야 할 것이다. 현행 ‘지방재정부담심의위원회’가 국가재정(기획재정부 소 관)과 지방재정(행정안전부 소관) 간 발생할 수 있는 문제를 조율할 수 있도록 위원장을 국무총리로 격상하고, 행정안전부 장관과 기획재정부 장관을 위원에 포함시켜야 한다. 이 와 함께 정책적 목표 달성을 위한 지방세 감면을 시행하기에 앞서 감면의 타당성을 살펴 보는 심의를 강화해야 한다. 셋째, 중앙정부 정책 목표 달성을 위한 감면에 따른 지방정부의 수입 감소분에 대 한 보전책을 마련해야 할 것이다. ‘지방재정부담심의위원회’에서 내국세 감면에 따른 지 방교부세 감소와 내국세 중에서도 부가가치세, 소득세, 법인세 등 감면에 따른 지방세 수 입 감소에 대한 규모를 분석해야 하고, 지방정부 수입 감소분에 대한 보전책 역시 논의되 어야 한다. 내국세인 부가가치세의 5%를 재원으로 하는 지방소비세를 부가가치세의 20%로 확대해야 한다. 이와 함께 지방세 감면율이 국세 감면율을 초과하는 일정 부분에 대해서는 재정 보전책을 마련해야 한다. 넷째, 감면에 의한 지방세 감소 시점과 교부세 적용 시점이 다르기 때문에 이로 인 한 부작용을 최소화해야 할 것이다. 감면이 발생할 시점의 기준재정수입액 산정 시 예 상 감면액을 반영하여 감면에 의해 지방세 수입 감소가 큰 지방자치단체의 교부세 배분 비율을 증가시켜야 한다. 또한 지방세 감면 조례의 페널티 역시 예상 감면액이 감면 발생 시점의 기준재정수입액에 반영될 수 있도록 해야 한다.

최근 국가 및 도시경쟁력을 높이는 방법으로 도시경관이 중요한 수단으로 떠오르고 있 다. 특히 옥외광고물인 간판은 도시의 이미지를 창출하는 상징물로서 도시의 가치와 운 명을 결정할 만큼 중요성이 높아지고 있다. 그러나 우리나라는 최근 급격한 도시개발과 상가지역의 확대로 인해 간판이 난립하여 도시미관을 저해하고 있다. 이러한 간판의 난 립을 막기 위해 현재 우리나라는 법과 시행령 및 조례 등을 통해 간판을 규제하고 중앙 정부와 지방자치단체 차원의 간판정비사업을 통해 간판을 정비하는 등 간판관리를 위한 많은 노력을 기울이고 있다. 하지만 현행 간판관리는 불법 간판을 양성하는 등 정책목적 을 달성하지 못하고 있다. 본 연구는 현행 간판관리의 한계를 극복하기 위한 대안으로써 간판세의 도입을 모색하 였다. 물론 우리나라는 과거 1952년에 광고세라는 세목으로 간판세를 제정하여 과세하고 자 하였으나 미미한 세수규모로 인하여 폐지한 경험이 있다. 최근에는 지방재원확충 차 원에서 간판세를 지방세 세목으로 추가해 지방자치단체가 자율적으로 부과하는 방안을 추진하였으나 영세업자에 대한 과세 부담 증가와 부자감세 논란 등을 이유로 관련법 제 정이 이루어지지 않는 등 간판세 도입이 쉽지 않은 상황이다. 따라서 본 연구에서는 도 시경관의 개선을 위한 규제세로서 간판세 도입의 필요성을 논의하였다. 즉, 간판세 도입 을 통한 간판 규제는 불법 간판을 탈세로 처리할 수 있기에, 옥외광고물 등 관리법에 의 한 행정규제만으로 간판을 규제하는 것보다 보다 효율적이고 강력한 규제 방안이 될 수 있을 것이다. 또한 지방자치단체의 재정상황이 매우 어려운 실정에서 간판세 도입은 간 판 정비를 위한 지방정부의 활동을 촉진할 것으로 기대되며, 새로운 지방세원으로서 지 방정부의 재정확충에 기여할 수 있을 것이다.

국세와 지방세의 세원배분 기본골격은 지방자치 실시 이전에 구축된 것으로 그 이후 변화는 크지 않다. 그동안 국가의 정책에 따라 지방세수가 감소하는 것을 방지하기 위한 세원 및 재원 조정이 있었으나, 진정한 세원조정은 참여정부의 지방분권 기조에 따라 논 의가 시작되었다가 2010년부터 도입된 지방소비세와 지방소득세 정도라고 할 수 있다. 2000년 주행세가 지방세로 도입되었는데, 주행세는 한?미자동차 협약으로 자동차세 세율 이 인하됨에 따라 자치단체의 세수가 감소되어 이의 보전을 위해 교통?에너지?환경세의 일부가 지방으로 이양된 것이다. 또한 2005년 부동산 투기억제 차원에서 종합부동산세 가 국세로 도입되면서 지방세인 종합토지세의 일부가 국세로 이양되었다. 지방자치 실시 등 지방분권을 위한 세원조정은 2010년 부가가치세의 일부가 지방으로 이양된 지방소비 세와 지방소득세의 독립세화가 전부라고 할 수 있다. 한편 지방자치제 실시 이후 자치단체의 재정지출 책임은 급증하고 있다. 특히 최근 자 치단체의 의도와는 달리 사회복지 관련 자치단체의 재정적 역할이 상당히 확대되고 있다. 즉, 정부의 사회복지지출에 있어서 지방이 의무적으로 대응하여 부담해야하는 지출액이 급속도로 증가하고 있다. 지방세수 증가에 비하여 재정지출이 급증하다 보니 자치단체의 이전재원에 대한 의존도가 높아지면서 재정책임성은 더욱 악화되고 있다. 이런 배경 하 에서 자치단체가 증가하는 재정지출수요에 대해 자체적으로 대응할 수 있는 역량을 강화 하면서 지방의 재정책임성을 높이기 위해서는 지방세수 기반구축 증대를 꾀할 필요가 있 다. 본 연구는 국세와 지방세 세원조정을 통해 바람직한 지방세체계를 설계하고자 하는데, 세원조정방안의 목적은 크게 두 가지이다. 첫째, 자치단체가 지방세수 확충을 통해 증가 하는 재정수요에 대한 지출책임을 담당할 수 있는 기반을 구축한다. 둘째, 지방세의 원칙 에 입각하여 자치단체의 편익과의 연계여부에 따라 세원을 조정하여 재정책임성을 강화 하고자 한다. 따라서 세원배분 조정대상은 크게 네 가지이다. 첫째, 지방소득세이다. 지방소득세는 국세의 부가세로 되어 있어 국가정책에 따른 세수 증감이 그대로 지방소득세에 반영되어 문제가 된다. 따라서 지방소득세의 과세표준은 소 득세액(법인세액)을 개인 및 법인의 소득액으로 변경하여 독립세화 하였다. 또한 지방세 의 편익원칙에 따라 법인의 영업이익은 지방자치단체가 제공하는 서비스와 밀접하게 연 계되어 있지 않으므로 법인세분은 국세로 이양하고 대신 소득세분을 확대하여 세수중립 차원에서 조정방안을 모색하였다. 둘째, (구)사업소세이다. (구)사업소세는 2010년부터 종업원할은 지방소득세에 통합 되고, 재산할은 주민세로 이전되었다. 그러나 종업원분 지방소득세는 지방소득세와는 성 격이 다름에도 불구하고 지방소득세의 과세대상으로 되어 있어, 본 연구는 이의 과세대 상을 분리하여 지방세의 편익원칙에 부합하도록 개편을 시도하였다. 즉 종업원분 지방소 득세는 지방세의 편익원칙에 적합하도록 자치단체의 서비스가 가장 잘 반영될 수 있는 매출액을 과세표준으로 변경하는 방안을 제시하였다. 세율은 현실화차원에서 물가상승률 을 고려한 수준으로 상향조정하여 약간의 세수가 증가하였다. 뿐만 아니라 종업원분 지 방소득세와 재산분 주민세의 면세대상으로 되어 있는 부분을 폐지하여 지방세의 편익원 칙에 부합하도록 조정하였다. 셋째, (구)주행세이다. (구)주행세는 본래의 성격이 자동차 주행과 관련한 지방세임에 도 불구하고 2000년 도입 당시 자동차세 세율인하에 대한 세수보전 차원에서 도입되어 지금까지 이전재원의 한 수단으로 운영되고 있다. 본 연구는 (구)주행세를 지방세로서 정상화시키는 차원에서 조정방안을 모색하였다. 즉 주행세 수입은 자동차의 주행과 연계 하여 배분되도록 적합한 지표의 선택이 중요하다. 따라서 본 연구는 (구)주행세의 지역 별 배분지표로서 각 지역의 자동차보유세 수입비중, 유류소비량 비중, 그리고 차량연료소 매업 매출액 비중의 세 가지 대안들의 장단점을 검토하여 가장 적합한 대안으로 유류소 비량 비중을 선정하였다. 유류소비량 비중에 의한 배분은 기존의 지방세 혹은 자동차보 유세 수입의 분포에 비하여 세수의 수도권 집중 및 특별?광역시 집중을 완화할 것임을 제 시한다. 넷째, 개별소비세이다. 개별소비세는 기존의 특별소비세의 명칭이 2008년도에 변경된 것이다. 개별소비세는 특정한 물품, 특정한 장소 입장행위, 특정한 장소에서의 유흥음식 행위 및 특정한 장소에서의 영업행위에 대하여 부과하는 세목이다. 본 연구는 지방세의 편익원칙에 입각하여 국세인 개별소비세의 과세대상 중 지방세와 밀접한 관련이 있는 특 정한 정소 입장행위와 특정한 장소에서의 유흥음식행위에 대한 과세권을 지방으로 이양 하는 방안을 제안하였다. 이 들 과세대상은 자치단체가 제공하는 서비스에 대한 편익을 받으면서 비용을 발생시키는 도로혼잡, 쓰레기 등 환경오염에 대한 추가적인 부담을 자 치단체에게 납부하지 않고 있다. 개별소비세의 과세대상인 특정장소는 경마장, 투전기를 시설한 장소, 골프장, 카지노, 경륜장 등으로 교통혼잡의 원인을 제공하는 주범들이다. 따 라서 본 연구는 이들 과세대상을 편익원칙 차원에서 지방세로의 이양하는 방안을 제시하 였다. 본 연구의 기본취지는 국세와 지방세 세원조정을 통한 지방세의 역할 강화에 있다. 그 러한 이유로 본 연구가 검토한 대상세원은 모두 지방세의 편익원칙과 밀접한 연관이 있 으면서 역할을 제대로 수행하고 있지 못한 세원 들이다. 특히 지방소득세와 (구)주행세, 그리고 개별소비세는 국세인 소득세, 교통?에너지?환경세 그리고 개별소비세와 각각 밀접 한 연관이 있으며, (구)사업소세의 경우에도 소득세 또는 법인세와 무관하지 않다. 따라 서 본 연구의 대상 세원은 국세와 지방세의 세원 재배분을 통해서 조정이 가능한 세원 들이다. 세원조정방안은 당연히 세수변화가 동반되지만 본 연구는 지방세수 확충을 위한 세원 조정 보다는 지방세의 편익원칙에 충실한 지방세제의 정상화에 목표를 두었기 때문에 세 원조정에 따른 지방세의 세수확충 효과는 크지 않다. 또한 기본취지가 지방세의 역할 정 립 및 정상화에 있는 관계로 세수추정을 위한 방법의 구체성이 다소 미흡한 점이 있다. 특히 지방소득세, (구)사업소세, (구)주행세가 기초자치단체세임에도 불구하고 광역자치 단체 단위에서 분석하였다. 따라서 본 연구에서 제시한 세수추정액은 기초자치단체 세수 합계를 광역자치단체별로 나타낸 것으로 광역자치단체의 세수가 증가하더라도 일부 기초 자치단체의 세수는 감소하는 경우가 발생한다. 종합하면 지방소득세, (구)사업소세, (구)주행세, 개별소비세에 대한 총 세수파급효과 는 총 3조 649억원에서 4조 8,247억원의 증대가 예상된다. 그러나 본 연구에서 제시하 는 세수파급효과는 일정한 조건 하에서의 예시일 뿐만 아니라 기초자치단체별로 추정하 지 않았기 때문에 현실 적용 가능성은 다소 떨어진다고 볼 수 있다.

지방세는 지방자치단체의 재정수입을 목적으로 지방세법 등에서 규정하고 있는 과세요 건을 충족한 모든 자에게 직접적인 반대급부없이 강제적으로 부과하는 금전급부이지만, 헌법이 추구하는 사유재산권보장, 평등주의 등의 이념을 실현하기 위해 납세자에게 과세 처분이 부당하거나 위법하다고 생각되는 처분에 대하여 이의를 제기할 수 있도록 권리를 보장하고 있다. 또한 과세관청에서 필요한 처분을 해주면 이익이 될 수 있음에도 불구하 고 어떤 처분을 하지 아니하거나 거부처분을 하는 경우에 해당 과세관청이나 상급관청에 이의 시정을 요구할 수 있도록 일정한 절차를 규정하고 있다. 지방세의 불복절차에 대하여는 구체적으로 개념을 정의하고 있는 것이 없으나, 지방세 기본법에서는 지방세의 부과처분?부작위 처분 등에 대하여 납세자가 경정청구, 과세전적 부심사청구, 이의신청, 심사청구, 심판청구 등을 할 수 있도록 되어 있는데 이처럼 과세 관청이나 행정관청에 대하여 납세자가 이의를 제기할 수 있는 제도를 통틀어서 본 연구 에서는「불복절차」로 정의하였다. 이러한 불복제도의 전반에 대하여 문제점과 개선방안 을 살펴보았으며, 국민권익위원회에의「고충민원」처리나 사법부의 소송절차는 연구의 범위에서 제외하였다. 본 연구는 지방세기본법에 규정되어 있는 지방세불복제도 전반에 관하여 국세기본법상 의 제도, 외국의 제도 등과 비교법적으로 검토하고 또한 지방세불복제도 자체가 갖고 있 는 문제점들을 찾아내어 납세자의 권리구제를 확대하고 보장하는 관점에서 개선방안을 제시하는데 연구의 목적을 두고 보고서를 구성하였다. 제2장에서는 정부수립 이후 현재 까지의 지방세 불복제도에 대한 변천과정과 현재의 지방세불복제도에 대한 개요, 서울특 별시에서 운영하고 있는 공개세무법정제도에 대하여 살펴보았다. 그리고 제3장에서는 국 내외의 조세불복제도에 관하여 우리나라 국세의 불복제도를 살펴보고, 외국의 지방세불 복제도에 관하여는 독일과 일본의 제도를 살펴보았다. 제4장에서는 현행 지방세 불복절 차의 문제점을 살펴본 후에 개선방안을 모색하고, 구체적인 지방세기본법 개정(안)을 부 록에 실어 정책에 활용하도록 하였다. 마지막으로 제5장에서는 논의된 내용을 요약 및 정리하고 정책제언을 제시하였다. 제2장에서는 정부수립 후 현재까지의 지방세 불복제도를 정부수립 초기, 1960~1980년 대, 1990년대, 2000년대 별로 구분하여 연혁을 살펴보았다. 정부수립초기의 불복제도를 보면, 위법?착오의 과세처분에 대하여 도세는 도지사에게, 시?읍?면세는 시?읍?면장에게 30일 이내에 이의신청을 할 수 있었고 30일 이내에 결정하여야 했다. 이의신청에 대하여 결정을 받았으나 이에 불복하는 때에는 그 결정서의 교부를 받은 날부터 20일 이내에 도 지사의 결정에 대하여서는 내무부장관과 재무부장관에게, 시?읍?면장의 결정에 대하여서 는 도지사에게 다시 이의신청을 할 수 있고 30일 이내에 결정하여야 했다. 행정소송은 행정심판전치주의를 채택하였으며, 재결의 통지를 받은 날부터 1월 이내에 제기하여야 했다. 1962년 지방세법 전면개편으로 이의신청을 재조사청구로, 재이의신청을 심사청구로 바 꾸고 부당한 처분이나 체납처분에 대하여도 불복할 수 있도록 하였다. 처분의 통지를 받 은 날부터 30일 이내에 도세에 있어서는 도지사에게, 시?군세에 있어서는 시장?군수에게 재조사청구할 수 있고 30일 이내에 각하, 기각, 경정?취소의 결정을 해야 했다. 재조사청 구를 하였으나 30일 이내에 결정을 하여 통지하지 아니하거나 그 결정에 불복이 있을 때 에는 15일 이내에 도지사의 결정에 대하여는 내무부장관에게, 시장?군수의 결정에 대하 여는 도지사에게 심사청구할 수 있었다. 행정소송은 30일 이내에 제기하여야 하며, ‘심사 청구’를 거쳐서 하도록 심사청구전치주의를 채택하였다. 1978년말에 감사원 심사청구를 추가하였고 이에 대하여는 재조사청구 및 심사청구를 할 수 없도록 하였으며, 시?군세의 경우 내무부장관에게 재심사청구를 할 수 있도록 하 였다. 1984년말에는 지방세법을 개정하여 불복제도로 이름을 바꾸고 이의신청 및 심사청 구로 구분하였다. 청구기간과 결정기간을 60일로 연장하였다. 그리고 기한연장제도를 도 입하여 그 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 신청?청구 또는 소송제기를 할 수 있도록 하였다. 1995년부터는 “부작위 처분”도 불복대상에 추가하여 권리구제의 폭을 넓혔고 불복에 대한 청구기간과 결정기간을 90일로 각각 연장하였다. 1997년 10월에는 신고납부 또는 수정신고납부를 ‘처분’으로 보는 간주규정을 두게 되었다. 또한 불복청구에 대한 재결은 처분청을 기속하도록 하였다. 1997년 10월에 과세전적부심사청구제도를 도입하였다. 2006년 이후 5년간 처리현황을 보면 4,948건이 접수(연평균 1,000건)되어 571건(11.5%)이 채택되었다. 또한, 1997년에 일 부세목에 수정신고제도를 도입하였으나 경정청구와 수정신고를 합하여 수정신고제도로 운영하였고, 기간도 60일로 함으로써 권리구제에 미흡하였다. 그리고 여전히 신고납부세 목은 처분으로 보아 이의신청 등을 하도록 하였다. 심사청구를 거친 후에 행정소송을 하도록 한 지방세법 규정이 위헌결정을 받게 되자 2001년말에 행정심판전치주의를 폐지하여 이의신청?심사청구 없이 바로 행정소송을 할 수 있도록 하였다. 2008년 2월 29일에 조세심판원이 설립되면서 국세뿐만 아니라 지방세 의 심판도 처리하도록 하였으며, 조세심판원에 지방세의 심판기능이 생기면서 행정안전 부의 지방세심사기능은 폐지하였다. 2011년에 지방세기본법을 제정하면서 국세의 경정청구제도를 도입하여 3년 이내에 신 고납부세목에 대하여 경정을 청구하고 그 거부처분에 대하여 이의신청 등을 하도록 하면 서, 종전에 신고납부를 처분으로 보도록 했던 간주규정을 폐지하였다. 국세와 동일하게 신고납부세목에 대하여 신고를 한 후에 3년 이내에 경정청구를 할 수 있도록 하였고, 후 발적 사유에 의한 경정청구는 그 사유가 당초신고를 한 후에 나중에 발생한 경우에 2개 월 이내에 그 사유를 기초로 경정청구하는 것을 말한다. 현재 지방세기본법, 지방세법 또는 지방세관계법에 따른 처분으로서 위법 또는 부당한 처분을 받았거나 필요한 처분을 받지 못함으로써 권리 또는 이익을 침해당한 자는 이의 신청?심사청구?심판청구를 할 수 있다. 청구기간은 일반적으로 90일이며, 청구의 대상기 관은 이의신청은 해당 지방세의 과세권자(과세주체)이며, 심사청구는 시?군?구세에 한하여 그 상급 행정관청(광역단체장)에 하는 것이며, 심판청구는 조세심판원장에게 하는 것을 말 한다. 심리절차 등을 보면 의견진술권, 서류열람권, 불고불리의 원칙, 불이익변경금지의 원칙, 집행부정지의 원칙 등이 적용되고 있다. 이의신청, 심사청구 또는 심판청구는 그 처분의 집행에 효력이 미치지 아니한다. 다만, 압류한 재산에 대하여는 이의신청, 심사청 구 또는 심판청구의 결정처분이 있는 날부터 30일까지 그 공매처분을 보류할 수 있다. 이의신청 등을 받으면 90일 이내에 결정을 하여 통지하여야 하며, 청구권자는 그 결정에 단순한 오류?계산착오 등이 있는 경우 경정청구를 할 수 있으며, 결정은 처분청을 기속 하고 처분청은 그 결정에 따라 당초처분을 취소?경정하거나 필요한 처분을 하여야 한다. 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분이나 그 밖의 행위에 관하여 이해관계가 있는 자는 감사원에 90일 이내에 그 심사의 청구를 할 수 있다. 그리고 지방세기본법에 서는 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 징수금의 부과?징수가 위법 또는 부당한 것임 을 확인하면 즉시 그 처분을 취소하거나 변경하여야 하는 직권취소제도를 규정하고 있다. 서울특별시에서는 2008년부터「공개세무법정」이라는 제도를 만들어서 이의신청에 대 하여 현직 판사의 심리진행?공개심리?의견진술?청구인 변론 등의 납세자 중심의 권리구 제제도를 운영 중이다. 이는 행정적 불복절차는 결정기간이 90일로서 사법부의 재판절차 보다 기간이 비교적 짧고 소요비용이 적은 장점이 있으나, 심리과정이 비공개되고 심의 위원회에서 심리를 하지만 그 결정에 대하여 신뢰를 하지 아니하는 문제점이 있고, 사법 부의 재판절차는 소송비용이 소요되고 재판과정이 길지만 그 결과에 대하여 어느 정도 신뢰를 하는 장점이 있어, 이러한 행정심판의 장점과 사법재판의 장점을 모아서 만든 사 법적 행정심판제도이다. 제3장에서는 국세의 불복제도, 일본과 독일의 지방세불복제도에 관하여 살펴보고 우리 나라 지방세 불복제도에 주는 시사점을 분석하였다. 국세 불복제도에는 경정청구, 과세전 적부심사청구, 이의신청, 심사청구, 심판청구가 있는데 그 내용은 지방세와 비슷하지만, 심사청구나 심판청구를 반드시 거치고 행정소송을 해야 하는 행정심판전치주의를 채택하 고 있다. 일반적 경정청구는 과세표준의 신고당시에 그 사유가 발생하여 있었던 것에 대하여 청 구하는 것으로서 3년 이내에 할 수 있다. 과세표준신고를 한 후에 후발적으로 사유가 발 생하는 경우에는 2개월 이내에 경정청구를 할 수 있으며, 세무서장은 2개월 이내에 경정 청구에 대한 결정통지를 해야 한다. 원천징수의무자도 연말정산세액 또는 원천징수세액 의 납부기한이 지난 후에 경정청구 사유가 발생하였다면, 경정청구를 할 수 있다. 과세예고나 세무조사결과의 통지를 받은 자는 통지를 받은 날부터 30일 이내에 통지 내용의 적법성에 관한 과세전적부심사를 청구할 수 있고 30일 이내에 청구인에게 그 결 과를 통지하여야 한다. 과세예고의 경우 300만원 이상인 경우에만 과세전적부심사청구를 할 수 있는 점이 지방세와 다르며, 국세의 과세전적부심사청구에 대한 인용율을 보면 35% 수준으로 상당히 높게 나타나고 있는데, 지방세와 달리 처분청의 상급관청인 국세 청에도 심사청구를 할 수 있기 때문에 인용율도 높게 나타난 것으로 보인다. 국세에 관하여 위법 또는 부당한 처분을 받거나 필요한 처분을 받지 못함으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자는 그 처분의 취소 또는 변경을 청구하거나 필요한 처분을 청 구할 수 있는데, 세무서장?지방국세청장에게 이의신청을 하고 심사청구(국세청장)나 심판 청구(조세심판원)를 선택하여 다시 할 수 있다. 이의신청없이 심사청구나 심판청구를 바로 할 수 있고, 제2차납세의무자?물적납세의무자로서 납부통지서를 받은 자 등과 같이 국세 관련 행정처분에 의하여 권리나 이익을 침해 당하게 될 이해관계인도 불복을 할 수 있다. 청구인은 그 신청 또는 청구에 관계되는 서류를 열람할 수 있으며 해당 재결청에 의견 을 진술할 수 있고, 청구인과 처분청은 변호사?세무사 또는 세무사법에 따라 등록한 공 인회계사를 대리인으로 선임할 수 있다. 불복제기시 세법에 특별한 규정이 있는 것을 제 외하고는 해당 처분의 집행에 효력을 미치지 아니하나 다만, 해당 재결청이 필요하다고 인정할 때에는 그 처분의 집행을 중지하게 하거나 중지할 수 있다. 독일은 행정부에 의한 행정심판보다는 사법부에 의한 재판절차를 중요시하고 있으며, 우리나라처럼 독립된 행정심판기구가 없고, 행정소송이나 조세소송을 하기 위해서는 행 정심판을 반드시 거쳐야 한다. 조세관련 소송은 2심제로서 연방법에 따라 연방 및 주의 과세관청에서 처리한 처분에 대하여는 조세통칙법과 재정법원법에 따라 조세행정심판과 재정법원의 조세소송 절차를 거치게 되며, 주세(州稅)의 경우 이 절차를 따르게 된다. 게 마인데 세금의 경우에는 주법(州法) 또는 게마인데조례에 의하여 지방정부가 과세처분을 하고 있으므로 연방행정소송법에 따라 조세행정심판과 행정소송을 행정법원에 제기하여 야 한다. 신고납부에 대하여는「처분 간주」제도를 도입하여 신고납부에 대하여도 이의 신청과 행정소송을 할 수 있도록 하였다. 우리나라와 비교할 때 독립된 행정심판기구가 아니고 불복제기 기간도 30일로 되어 있고, 행정심판전치주의가 적용되는 등 행정심판기 능이 약하기 때문에 납세자들은 소송비용 등이 많이 소요될 수 있다. 일본의 경우 행정심판전치주의에 의하여 처분청에 하는 이의신청과 직근 상급관청에 하는 심사청구제도를 두고 있으나, 우리나라처럼 지방세에 관하여는 독립된 심판기구가 없으며, 과세전적부심사청구제도도 없다. 불복신청은 60일 이내에 하여야 하며, 독촉?압 류?공매 등에 대하여는 공매기일?교부기일 등이 지나면 제기할 수 없도록 일정한 기간제 한을 두고 있다. 불복신청에 대하여 이의신청은 30일 이내에 결정하여야 하며, 체납처분 에 대한 이의신청 및 심사청구에 대하여는 60일 이내에 재결을 해야 하나, 법인세?소득 세 및 소비세 관련 지방세에 대하여는 국세의 불복결정일부터 30일 이내에 하도록 예외 를 두고 있다. 불복신청은 원칙적으로 과세처분의 집행을 정지시키지 아니하나 재산의 공매 등은 결정 또는 재결이 있을 때까지 할 수 없으며, 체납처분에 관하여 다소 위법한 부분이 있더라도 공익 등을 위해서 기각을 하는 사정재결을 할 수 있다. 일본의 지방세 불복신청을 보면 이의신청과 심사청구를 합하여 2011년도에 1,489건 정도가 접수되어 그 건수가 매우 적게 나타나고 있다. 이는 승소율이 저조하기 때문에 과세처분에 대하여 이의가 있더라도 많은 납세자들이 이의신청 등을 하는 경우에 시간과 비용만 낭비하고 승소할 수 없다고 생각하여 불복을 하지 않는 것으로 보고 있다. 제4장에서는 우리나라 지방세 불복제도의 문제점과 개선방안에 대하여 살펴보았다. 문 제점으로는 국세기본법의 포괄적 준용, 조세심판원의 결정지연, 조세심판원 결정에 대한 처분청의 경정청구 배제, 청구기간 및 결정기간의 불합리, 직권취소제도의 사문화, 경정 청구제도의 문제점, 불복에 관한 지방세기본법의 불명확한 규정, 공매처분의 보류기간과 청구기간의 불일치, 과세전적부심사청구 대상인 과세예고기준의 불명확 등을 들 수 있고 이에 대한 개선방안을 모색하였다. 지방세기본법에서는 심판청구에 관하여 국세기본법을 준용하도록 지방세기본법 제123 조제4항, 제125조제2항, 제127조에서 각각 중복하여 규정하고 있다. 지방세의 경우 행정 심판전치주의를 배제하고 있으나 이러한 포괄적 준용규정으로 인하여 국세의 행정심판전 치주의를 지방세에도 적용해야 한다는 주장이 제기되고 있으므로 이의신청과 심사청구에 관하여는 준용규정을 삭제하고 심판청구에 관하여만 제한적으로 준용하도록 개선할 필요 성이 있다. 2008년부터 조세심판원을 만들어서 지방세의 심판청구도 담당하고 있으나 결정기간이 너무 지연되어서 신속한 납세자의 권리구제에 부응하지 못하고 있다. 5개 광역자치단체 (서울, 대구, 경기, 충남, 전북)를 대상으로 2008년 이후 조세심판원에 심판청구를 하여 결정 통지된 건에 대하여 기간별로 보면 90일 이내 29.5%, 90일~1년 64.2%, 1년~2년 6.2%, 2년 초과 0.1%로 나타나고 있다. 조세심판원에서는 1심판관 산하 2개 조사관실의 13명 이 담당하고 있는데 이 조직을 확대하거나, 행정안전부 지방재정세제국에 지방세심사업 무를 담당하는 과단위의 조직을 신설하여 업무를 분산시킴으로써 납세자의 권리구제를 신속하게 처리할 필요성이 있다. 조세심판원의 결정에 대하여 심판청구인은 경정청구를 할 수 있고, 또한 사법부에 행 정소송을 할 수 있다. 그러나 처분청은 그 결정에 기속되어 필요한 처분을 할 수밖에 없 다. 심사청구나 심판청구에 대한 결정에 잘못된 기재, 계산착오, 그 밖에 이와 비슷한 잘 못이 있는 것이 명백할 때에는 처분청도 경정청구를 할 수 있도록 하는 것이 바람직하다. 이의신청?심사청구?심판청구를 접수받으면 모두 90일 이내에 결정을 하도록 되어 있 기 때문에 그 기간이 너무 길어서 납세자에게 신속한 권리구제의 서비스를 제공할 수 없 도록 막고 있다. 심판청구는 90일을 부여하더라도 이의신청이나 심사청구는 처분청 또는 그 상급관청에서 처리하는 것이므로 60일 이내로 단축하는 것이 필요하다. 지방소득세의 경우에도 국세인 소득세나 법인세의 불복제기와 별도로 지방자치단체의 장에게 이의신청 또는 심사청구를 해야 하는데, 그 결정기간이 획일적으로 90일로 되어 있어 불합리하므 로 소득세나 법인세의 불복청구에 대한 결정이 있은 때로부터 30일 이내에 결정하도록 하는 것이 바람직하다. 청구기한에 관하여 처분이 있은 것을 안날 또는 처분의 통지를 받은 날부터 90일 이내 에 하도록 하고 이를 불변기간으로 규정하고 있다. 그런데 기한연장의 사유가 발생한 경 우에는 사유가 소멸한 날부터 14일 이내에 불복을 제기 할 수 있도록 규정함으로써 논리 적으로 상호모순되게 규정하고 있어 불변기간을 삭제하는 것이 바람직하다. 과세전적부심사청구를 할 수 있는 대상에 대하여는 과세예고통지와 비과세?감면 신청 의 반려통지를 포괄적으로 규정하고 있다. 그런데 지방세기본법이나 지방세법에서 과세 예고통지나 부과처분이 있기 전에 사전통지를 하도록 한 규정이 없기 때문에 과세예고의 범위 등에 관하여 구체적으로 규정할 필요가 있다. 지방세의 경우 이의신청?심사청구?심판청구를 하더라도 원칙적으로 과세처분의 집행에 영향을 미치지 아니하나 압류한 재산의 공매처분은 그 청구에 대한 결정처분이 있는 날 부터 30일까지 보류할 수 있는데, 불복을 제기하여 결정통지를 받으면 90일 이내에 심사 청구?심판청구나 행정소송을 할 수 있으므로 90일로 연장하는 것이 바람직하다. 또한, 소 액에 대하여는 심의위원 단독심리를 할 수 있도록 하고, 제2차납세의무자?물적납세의무 자?보증인 등과 같은 이해관계인의 경우에도 국세처럼 본래의 납세의무자의 처분에 대하 여 불복을 제기할 수 있도록 해야 할 것이다. 그리고 동일한 처분에 대하여 이의신청과 심사청구 또는 심판청구를 중복제기할 수 없도록 분명하게 중복제기 금지규정을 두도록 한다. 지방세에서는 신고기한 내에 납세자의 신고를 받아 결정하는 지방세가 없음에도 불구 하고 결정청구도 할 수 있도록 규정하고 있는데, 지방세의 경정청구의 대상에서 결정청 구는 제외하는 것이 바람직하다. 후발적 사유에 의한 경정청구에 있어서도 “계약해제”를 사유에 포함시키고 있으나 과세요건사실을 규정하고 있는 실체법인 지방세법에서는 취득 일부터 60일 이내에 계약이 해제된 경우에만 취득으로 보지 아니하고, 더구나 등기?등록 을 한 경우나 법인 등과의 거래(사실상 거래가격이 인정되는 거래)에서는 60일 이내에 계약 을 해제하더라도 취득이 이루어 진 것으로 보고 있으므로 계약해제에 의한 경정청구 사 유에 관하여는 취득세를 배제할 필요성이 있다. 지방자치단체의 장은 지방자치단체의 징수금의 부과?징수가 위법 또는 부당한 것임을 확인하면 즉시 그 처분을 취소하거나 변경하도록 좋은 권리구제제도를 두고 있으나, 구 체적인 시행방안에 관하여 규정하지 아니함으로써 사문화되고 있으므로 직권취소할 수 있는 범위에 관하여 시행령에 구체적인 세부내용을 규정하도록 한다. 지방세불복제도는 법령에 의하여 강제적으로 부과징수되는 지방세에 관하여 혹시 납세 자에게 사유재산권을 침해하는 등의 피해가 있을 경우 이를 구제하기 위하여 사법부에 구제신청을 하기 전에 행정관청에 과세처분의 위법성이나 부당성을 확인해 주도록 요청 하는 제도이다. 납세자의 권리구제를 위해 과세전후의 단계별 불복, 처분청 및 상급관청 에 대한 불복, 제3의 독립기관의 심리 등 다양한 제도를 도입하고 있다. 그러나 현행 지 방세불복제도의 제도와 운영실태를 보면, 논리적으로 맞지 아니하거나 서로 충돌하는 법 조문, 명확하지 아니한 규정, 권리구제에 미흡한 부분, 불복청구를 받은 기관의 결정지연 등의 다양한 문제를 내포하고 있다. 따라서 제도적으로 미흡하거나 부족한 부분은 법령 를 개정하여 수정 및 보완을 하고, 운영상의 문제점에 대하여는 행정적인 측면에서 조직 보강 등의 개선을 통해 납세자의 권리구제가 보다 확대되도록 해야 할 것이다.

지방자치의 성숙을 위해 자주재원을 확충하여 지방재정자립도를 제고하는 것은 매우 시급하고 중요한 아젠다라는 공감대는 형성되어 있지만, 막상 지방세를 확충하는 현실적 이고 실효성 있는 방안을 마련하는 것은 쉽지 않다. 이에 본 연구에서는 환경관련 부담금 을 지방환경세로 전환하는 방안을 연구하였다. 환경관련 각종 부담금은 사전적 강제적 정책 수단이 아니라, 경제적 유인 수단으로서 개발되었다. 그러나 1991년 환경개선부담금이 도입된 이후에 계속 각종 분야에 확대되어 오고 있으며, 그 종류는 15개에 이르고 있다. 규모도 2011년 결산 기준으로 부과액이 1 조 7천8백 억원에 이르고 있다. 이러한 환경관련 부담금은 재원관리의 입장에서 보면 몇 가지 쟁점이 있다. 우선 환경 관련 각종 부담금은 기초자치단체에서 징수되어 기초자치단체에 10%의 징수교부율만 교부되고 나머지는 중앙정부의 환경개선특별회계의 재원이 된다. 이러다 보니 기초자치 단체 입장에서 적극적으로 부담금 징수에 노력할 유인이 크지 않다. 지방세 징수율이 전 국적으로 90%는 넘고 있는데 비하여 환경관련 부담금의 징수율은 평균적으로 47.5%로 매우 낮은 수준이다. 이러한 부담금 징수가 낮다는 것은 결국 부담금을 통한 정책 효과를 감소시키는 요인이 된다. 그리고 환경부의 경우 환경개선특별회계의 부담금 규모의 감소 로 인해 자체수입은 2007년 51.4%에서 2011년 43.5%로 하락하고 있으며, 일반회계로 부터의 전입금이 46.4%에서 55.4%로 급증하고 있다. 환경부의 경우 인건비도 특별회계 에서 지출되는 특이한 구조에서 특별회계로서의 독립 채산을 하지 못해 존립 근거에 위 협을 받고 있다. 이러한 구조적인 문제점을 해결하기 위해 환경관련 부담금을 지방환경세로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다. 그것은 지방자치단체의 자주재원을 확충하는 방안일 뿐만 아니라, 환경부의 재정 관리 체계를 합리화시키는 과제도 될 수 있다. 우선 지방환경세의 개념은 포괄적으로 활용되고 있어 이의 규정이 필요하다. 경제학에 서 말하는 환경세란 환경오염행위에 부과되는 조세로서 어느 한 행위가 직접적으로 발생시킨 환경오염 피해를 근거로 징수하는 조세를 뜻한다. 환경세는 두 가지 의미가 있는데, 첫째, 협의의 개념은 환경오염을 적정 수준에서 억제하기 위한 조세수단을 지칭하는 의 미이다. 둘째, 광의의 개념은 환경오염 방지를 위한 재원의 조달을 위한 조세수단으로서 의 의미이며 이는 환경 목적세에 해당한다. 협의의 환경세는 다시 생산 과정에 대한 직접 과세와 오염과 관련한 배출이나 용역에 간접적으로 과세되는 것으로 유형화된다. 본 연 구에서는 협의의 직접적인 환경세를 의미하게 된다. 이러한 의미에서 외국 제도를 보면 매우 다양한 형태의 지방환경세가 관리되고 있음을 확인할 수 있다. 지방환경세는 외부효과의 범위가 지역에 한정되는 오염원에 대해 지역 에서 관리하는 차원에서 개발되고 있다. 이에 산업폐기물처리세, 화학물질배출세, 자원환 경세, 레저환경세, 탄소세, 포장폐기물세, 골재채취세, 자하수세, 매립세(산업폐기물세), 농약세, 화학비료세, 골프장 이용세, 수도세, 항공유세, 배터리세, 토지용도변경세, 벌목세 등 다양한 오염원에 대해 지방환경세가 발전하고 있다. 특히 최근에는 탄소세와 관련하 여 지방환경세가 발전하고 있음을 알 수 있다. 우리나라의 경우, 중앙정부가 관리하는 부담금을 지방환경세로 전환하는 경우 몇 가지 쟁점을 정리할 필요가 있다. 첫째 광역자치단체의 재원으로 할 것인지, 기초자치단체의 재원으로 할 것인지를 구분해야 한다. 기초자치단체의 순응을 유도한다는 취지를 살리고 외부불경제의 파급 범위를 고려한다면 기초자치단체의 재원이 적합할 것으로 판단된다. 다만 특별시와 광역시는 광역자치단체의 재원, 시·군은 기초자치단체의 재원으로 하는 이 원적 접근이 의미가 있을 것이다. 둘째 목적세로 할 것인지 일반세로 할 것인지의 판단이필요하다. 환경을 재원으로 하기 때문에 환경관련 지출에 충당한다는 것을 전제로 한다면 목적세가 적합하다. 그러나 오히려 환경관련 재원으로 특정 하는 경우, 열악한 지방재 정의 구조를 경직적으로 운영하게 할 우려가 있다. 현재 지방자치단체의 목적세를 특별회계로 별도 관리하지 않는 체제에서 실익도 적다. 재정 운영의 신축성을 위해 굳이 목적세로 분류할 실익은 적다. 셋째 별도 세목을 신설할 것인지, 지역개발세와 같은 기존의 세목 속에 하나의 과표로 활용할 것인지도 방향성 설정이 필요하다. 지방의 환경관련 기능을 강조하고, 또 향후 지역에서 다양한 환경관련 과표를 개발하여 활용할 수 있는 신축성을 부여한다는 측면에서는 별도 세목으로 설정하는 것이 의미가 있을 것이다. 이럴 경우 환경부의 입장에서도 환경관련 기능이 약화되지 않는다는 설득력을 가질 수 있을 것이다. 그리고 구체적으로 지방환경세를 설계하는 것은 현행의 환경관련 부담을 조세 체계로전환하는 작업이 필요하다. 무엇보다 과표를 설정함에 있어서 범위를 설정해야 한다. 향후 환경개선특별회계의 전환을 고려한다면, 징수 업무가 시·도지사에게 위임되어 기초자 치단체가 징수하고 국고에 납부되는 체계를 갖는 모든 부담금을 포함시킬 필요가 있다. 이에 4대강 수계관리기금의 재원이 되고, 지역 환경청에서 관리하는 물이용 부담금은 제 외된다. 그리고 환경관리공단이 관리하는 폐기물부담금과 재활용부담금도 제외된다. 이 를 제외한 나머지 환경개선특별회계의 재원이 되는 부담금을 지방환경세로 전환할 수 있다. 이에 대기배출부과금, 수질배출부과금, 수질개선부담금, 생태계보전협력금, 환경개선부담금이 포함될 수 있다. 이 때 세율은 시행 초기의 혼선을 최소화하기 위해 기존의 부담률 체계를 그대로 활용한다. 초과부담금은 누진과세의 개념으로 전환하면 될 것이다. 현행 부담금 체계에 있는 ‘지역 계수’의 체계는 ‘탄력 세율’의 개념으로 적용될 수 있을 것이다. 다만, 현행 탄력세 율은 지역에서 선택하도록 되어 있으나, 이를 이원화하여 지역에서 자율로 결정하는 탄 력세율과 강제적으로 적용되는 세율로 접근될 필요가 있다. 그리고 부담금 감면 조항은 조세 감면 조항으로 활용될 수 있다. 이럴 경우 2011년 징수액 기준으로 7,501억원의 지방 자주재원 이전 효과가 발생한다. 이는 부과액 대비 47.5%의 경우를 전제로 한 것이고, 지방자치단체의 적극적인 노력으 로 징수율을 70%로 상향한다면 1조 1,711억원의 자주재원이 발생할 수 있다. 또한 징수 율을 90%로 상향할 경우 1조 5,041억원의 재원이 발생한다. 이럴 경우 지방세 수입의 증대를 기대할 뿐만 아니라, 환경관련 지방자치단체의 기능 을 제고하는 효과도 있으며 동시에 환경 정책의 효과를 제고하는 효과도 있다. 크게 보아 부담금의 지방환경세 도입 방안은 국가와 지방의 환경관련 업무 배분을 전환시키는 계기 도 될 것이다. 다만 이는 기획재정부, 환경부, 행정안전부의 긴밀한 유기적 협조가 전제 되어야 할 사안이다.