한국지방세연구원

본 보고서는 일본의 지방세외수입 관련 법제를 고찰하여 우리나라 지방세외수입의 채권관리를 위한 법제를 정비함에 있어서의 시사점을 도출하고, 지방세외수입의 징수율을 높여 안정적인 지방자치단체의 세입구조 구축에 기여하는데 연구의 목적이 있다고 할 수 있음 주제어：일본 지방세외수입, 지방세외수입 징수 법규, 채권관리조례, 연체금(가산금), 선취특권(우선순위)

지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률(약칭: 지방세외수입법)은 2013.8.6.자 법률 제 11998호로 제정되어 2014.8.7.에 시행되었다. 이는 다시 2014.5.20. 제1차 개정이 있었으며(2014.7.1. 시행), 2014.11.19. 제2차 개정이 있었고(2014.11.19. 시행), 다시 2015.5.18. 제3차 개정을 맞아(2015.11.19. 시행). 2015년 11월에 이르렀다. 이 지방세외수입법은 과징금, 부담금, 이행강제금을 규율대상으로 삼고, 지방세외수입금의 체납자에 대한 체납처분과 관련하여 질서위반행위규제법의 경우와 같이 일반규정을 두고 있다. 지방세외수입금의 체납처분과 관련해서는 독촉, 질문검사권, 수색, 압류, 압류해제, 체납처분중지에 관한 사항을 구체적으로 규정하지만, 개별적 압류절차에 관하여는 국세징수법과 지방세기본법을 준용하도록 규정했다. 그리고 체납된 지방세외수입금의 징수와 관련해서는 지방세외수입법과 질서위반행위규제법 및 각 개별법령에 산재하여 규정되어 있다. 따라서 국민들이나 공무원들이 세외수입징수관련의 법령을 이해하는 데에 혼란을 겪을 수밖에 없다. 질서위반행위규제법에서는 과태료만을 규율대상으로 하면서 그 체납처분절차에 관하여는 포괄적으로 국세 및 지방세의 체납처분 예에 따르도록 한다. 지방세외수입법에서는 과징금,이행강제금, 부담금만을 규율대상으로 하면서 체납처분절차에 관한 일반규정을 둔다. 그러면서도 재산압류에 대한 개별절차나 공매 등은 국세징수법의 관계규정을 준용하도록 한다. 즉 과태료, 과징금, 이행강제금, 부담금 이외의 세외수입과 관련되는 체납징수에 대하여는 각 개별법령에서 ‘국세 또는 지방세의 체납처분 예’에 따르도록 포괄준용규정을 둔다. 질서위반행위규제법에서는 과태료의 체납과 관련하여 가산금 가산율을 규정한다. 즉 납부기한까지 과태료를 납부하지 아니한 때에는 납부기한을 경과한 날부터 체납된 과태료에 대하여 5%의 일반가산금과 매 1개월이 경과할 때마다 체납된 과태료의 1.2%의 중가산금을 60개월 동안 가산할 수 있다고 규정한다. 그러나 지방세외수입법에는 구체적인 가산율의규정이 없다. 지방세외수입법에서는 지방세외수입을 체납한 경우에 과태료 이외의 지방세외수입에 대하여 개별법령의 규정을 일일이 확인해야 하는 불편이 있다. 그리고 가산금이 가산되지 않는 지방세외수입금의 경우에는 체납을 한 이후에 추가적인 금전부담이 없으므로, 조기납부의 유인효과가 생겨나지 않는다. 그러므로 미리 납부하는 자와의 형평성 측면에서도 문제가 있다. 다시 말하면 다양한 세외수입 중에서 과태료는 질서위반행위규제법의 규정에 따라, 그리고 과징금･이행강제금･부담금은 지방세외수입법의 규정에 따라 징수하도록 되어 있다. 그리고 기타의 사용료, 점용료, 분담금, 임대수입 등의 세외수입에 대하여는 지방세외수입법이 적용되지 아니한다. 각 개별법령에서는 지방세외수입법을 준용하거나 국세 또는 지방세의 체납처분의 예에 따르도록 하는 바, 결과적으로 지방세외수입의 징수에 대한 기본법이 없는 가운데 징수관련법이 난립되어 있으므로, 담당공무원이나 국민들이 지방세외수입의 징수관련법을 이해하기 어려운 처지에 놓여 있다. 현재 개별법령이나 질서위반행위규제법에서 규율하는 “국세 또는 지방세의 체납처분 예에 따른다”는 포괄준용규정의 의미에 대하여 해당 지방세외수입금의 체납자에 대한 자력집행권만을 부여한 것으로 대법원이 보기 때문에 체납자에 대한 직접적 체납처분 외의 자료조사 등에 한계가 있을 수밖에 없다. 그러므로 국세징수법을 준용하거나 국세 또는 지방세의 체납처분 예에 따른다는 포괄준용방식이 아니라 지방세외수입법에서 국세징수법상의 개별적인 재산압류 및 공매 절차의 규정을 준용하지 아니하고 직접 독자적으로 규정할 경우에는 법조경합(法條競合)의 문제가발생할 수 있다. 그러므로 이러한 독자적인 규정을 둘 경우 법조경합이 일어나지 않도록 해야 할 것으로 판단된다. 현행 지방세외수입법에는 체납자에 대한 개별적 재산압류 및 공매절차에 대하여 국세징수법의 규정을 준용하도록 되어 있어 법조문의 수가 매우 적다. 그런데 그 준용대상인 국세징수법 제31조부터 제84까지의 61개 조문을 지방세외수입법에 그대로 규정할 경우에는 법조문의 수가 많아지는 문제점이 있다. 그리고 이들 집행에 관한 유사한 내용을 굳이 지방세외수입법에 독자적으로 규정할 필요성은 크지 않다. 또한 체납자에 대한 재산압류 및 공매절차에 관한 사항을 지방세외수입법에 별도로 신설할 경우에는 입법과정에서 국세징수법,지방세기본법, 지방세외수입법을 각각 개정해야 하는 비효율성도 문제이다. 그리고 유사한 내용을 각 법률에서 달리 규정할 경우에는 국민들이 세금이나 세외수입의 체납과 관련해서 혼란을 겪을 수 있다. 그렇지만 개별법령에서 체납자의 재산압류나 공매 절차에 관한 규정을 별도로 둠으로써 다른 법령의 내용을 보지 않아도 되는 편리한 점도 있다. 하지만 개별재산의 압류절차 및 공매절차에 관하여는 국세징수법이나 지방세기본법상의 규정을 준용하는 방식이 효율적이라 판단된다. 다만 지방세외수입에 관한 것임을 전제로 국세징수법이 아닌 지방세기본법을 준용하는 것으로 피준용법률을 바꾸도록 하고, 포괄적 준용방식으로 되어 있는 것을 구체적 준용방식으로 바꾸어서 준용에 따른 법해석의 난해함과 효력문제를 해결하도록 하는 것이 바람직한 방법이다. 위에서 장기적으로 질서위반행위규제법과 지방세외수입법을 통합하여 단일법으로 운용하는 것이 국가적인 차원에서 바람직하다 할 것이라고 보았다. 단기적으로는 현행 질서위반 행위법과 지방세외수입법의 두 체계를 독립적으로 유지하는 것을 전제로 지방세외수입법에 체납처분절차에 관한 내용을 독자적으로 신설하는 방안과 구체적으로 준용하는 방안을 검토하였다. 즉 현행 지방세외수입법 제3장에서 체납처분에 관한 압류요건, 질문･검사권, 압 류해제, 체납처분유예 등과 같은 기본적 사항만을 규정하되, 개별적인 재산압류 및 공매의 절차에 대하여 국세징수법을 준용하는 방식에서 벗어나 지방세외수입금의 체납처분절차를지방세외수입법에 독자적으로 규정하려면, 제3장에 개별적인 재산압류 및 공매절차에 관한 국세징수법상의 규정내용을 신설해야 한다. 이 제3장은 지방세외수입의 체납자에 대한 체납처분절차에 관한 내용을 독립적으로 규정하고 그 내용은 국세징수법 제24조부터 제84조의2까지의 내용을 참조하여 규정하여야 한다. 이 경우 국세징수법상의 ‘지방국세청장 또는 세무서장’은 ‘지방자치단체의 장’으로,‘세무공무원’은 ‘징수공무원’으로, 그리고 ‘국세’는 ‘지방세외수입금으로 수정하여 규정해야한다. 다음으로 현행 지방세외수입법 제3장 제19조에서 개별적인 재산의 압류절차 및 공매절차에 관하여 국세징수법을 준용하는 방식을 계속 유지하는 경우에는 법조문만 장･절을 준용하도록 되어 있고, 개별적인 법조문을 준용함에 있어서 용어의 변경에 대하여는 규정을 하고 있지 아니하므로, 앞으로 법해석의 명확성과 적용범위를 분명하게 하기 위하여 ‘세무서장’은 ‘지방자치단체의 장’으로, ‘세무공무원’은 ‘징수공무원’으로, ‘국세’는 ‘지방세외수입금’으로 보도록 하는 규정을 두어야 한다. 질서위반행위규제법과 지방세외수입법의 2개법 체계를 유지하는 상태에서 체납처분에 관한 절차를 독립적으로 규정할 경우에는 유사한 내용의 법률이 국세징수법, 지방세기본법, 지방세외수입법에 중복적으로 규정됨으로써 입법적으로 검토대상이 많아지고, 관련법규의 내용 상호간에서 서로 다름에서 생기는 혼란과 법조문 수의 증가 문제가 있다. 그러나 지방세외수입금의 징수에 관한 한 하나의 법률 안에서 완결적으로 규정될 수 있다는 장점이 있다. 위 2개법 체계에서 체납처분에 관한 절차의 기본적인 사항만을 규정하고 개별적인 재산압류절차 및 공매절차는 국세징수법의 관계규정을 준용하도록 할 경우에는 법조문 수의 간소화 및 입법검토 대상의 축소 등의 장점이 있다. 그러나 징수공무원이나 국민들이 두 개 이상의 법률을 보아야 하는 불편함이 있을 수 있다.

지방자치단체는 주민의 복지 증진을 목적으로 복지시설이나 체육시설 등의 공공시설을 설치하고 이를 관리 운영하고 있는데, 지방자치법 제136조에서는 지방자치단체가 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대하여 사용료를 징수할 수 있도록 하고 있다. 지방자치법 제137조에서는 지방자치단체의 사무가 특정인을 위한 것이거나, 지방자치단체가 행하는 국가위임사무가 특정인을 위한 것이면 그 사무에 대하여 수수료를 징수할 수 있도록 하고 있으며, 지방자치법 제139조에서는 표준수수료를 제외한 사용료･수수료의 징수에 관한 사항은 조례로 정하도록 하고 있다. 본 연구는 공공시설의 사용료 책정과 관련하여 공공시설 원가를 분석하는 체계를 체육시설을 중심으로 제시하고, 표준수수료(지방자치법 제139조)를 대상으로 투입되는 비용 및 노력도 등에 비추어 현재 설정되어 있는 표준수수료 금액이 지나치게 낮게 책정되어 있거나 높게 책정되어 있는 표준수수료가 있는지를 검토하여 조정방안을 제시하고자 한다. 공공시설의 사용료 책정과 관련하여 공공시설의 원가 분석은 종로문화체육센터를 예를 들어 제시하고, 수수료의 경우는 표준수수료에 초점을 두고 행정처리비용을 현재 정해져 있는 민원처리기간을 기준으로 분석하고, 표준수수료 업무와 관련된 단위 투입요소(인건비, 회의 개최, 외부자문, 현장 점검, 기타실비) 당 비용에 근거하여 원가분석의 적정성을 검토한다. 종로문화체육센터의 다양한 프로그램을 스포츠와 문화교육이라는 프로그램으로 단순화하고, 직접적으로 관련된 인건비, 물품비는 프로그램에 배분을 하고, 간접비의 배부를 위하여 문화체육센터 프로그램별 활동시간을 서비스 준비, 서비스 제공, 사후 관리의 세가지 측면에서 구분한 다음 이를 기초로 간접비를 배부한 결과 외부강사 인건비를 고려하지 않는 경우는 문화교실의 1인당 원가는 약 8,620원 정도였으나, 외부강사 인건비를 포함하게되는 경우는 54,692원(ABC 방식은 각각 8,154원, 47,781원)으로 되었다. 따라서 외관상 문화교실의 원가가 비싸게 책정되어 있는 것처럼 보이지만, 이용자 수가 많고 외부 강사 인건비를 감안한다면 합리적으로 책정된 것으로 볼 수 있다. 이러한 요금에 현재의 조례에 나타난 할인율을 적용하는 방식으로 지속적으로 원가에 기초한 사용료 책정이 이루어져야 할 것이다. 표준수수료의 경우는 조사표에 의한 조사에 의하여 단위 투입요소(인건비, 회의 개최, 외부자문, 현장 점검, 기타실비)를 조사하고, 일본 수수료를 참조하여 인상이 필요한 표준수수료를 개별적으로 검토하였는데, 변경의 경우는 원래 수수료의 1/2로 하고, 즉시 처리되는 수수료의 경우는 현재의 수수료에서 인상하지 않는 것을 원칙으로 하였다. 그 결과 처리시간과 표준수수료와의 관계가 이전보다 훨씬 적정하게 조정되었다. 일부 수수료의 경우는 처리시간에 비하여 높은 금액이 책정되었는데, 이는 위원회의 개최 등의 요인을 감안한 것이다. 결국 사용료와 수수료의 합리적 개선 노력을 지속적으로 하고 원가에 부합하는 방안으로 사용료와 수수료를 조정하여 원가분석에 기초하여, 다른 수수료 수준과 균형이 맞지 않거나, 원가에도 미치지 않는 수수료는 조정하여야 할 것이다.

본 연구는 현행 개인지방소득세율의 누진성과 수준을 평가하고 문제점을 다음과 같이 제시하였다. 첫째, 최고세율구간의 조세회피 가능성을 낮추는 일이 가장 시급하다. 둘째, 세율구조 누진성의 강화는 전반적인 사회후생을 오히려 악화시킬 수도 있다. 셋째, 현행 개인지방소득세 세부담은 최적수준에 미치지 못한다. 다시 말해, 우리나라의 현행 개인지방소득세부담률은 전체적인 사회후생의 극대화를 위한 최적 유효세율의 절반 수준에 머물러 있다.

본 연구는 우리나라 지방세외수입의 전반적인 현황과 개선 과제를 담고 있다. 지방세외수입의 이론적 측면(개념, 특징, 장점, 한계)과 현황(재정적 측면, 관리 효율성 측면)을 살펴 본 후 문제점을 도출하였다. 그리고 도출된 문제점을 바탕으로 재정규모 확충과 관리효율성 제고의 두 가지 목표를 달성하기 위한 중장기적인 개선방안 6가지를 제안하였다. 또한 지방세외수입의 종류 및 근거법령 등을 조사하여 부록에 수록하였다.

일본과 미국의 지방세제의 경우 응익과세적 요소를 적절하게 반영한 지방세 과세기반을 확대하고 있다. 반면 우리나라의 경우 주요 지방세제(재산세, 취득세, 주민세, 소득세)의 과세요건별 응익성을 정기적으로 평가한 결과 일부 주민세 균등분 과세요건과 지방소득세의 과세표준에서 응익성이 미흡한 부분이 발견되었다. 이를 보완하기 위하여 주요 지방세제를 응익과세원칙과 응능과세원칙의 조화 및 응익과세원칙의 한계를 고려한 보다 더 공평한 과세체계로의 개편이 필요하다. 따라서 재산세제, 주민세제, 지방소득세제의 과세대상 및 세율 방식의 적정성을 검토 및 과세소득과 과세표준에 부분적 응익과세적 요소의 반영을 고려해야 한다.

본 연구에서는 부동산자산의 분포 특성을 분석하고 보유과세 개편에의 시사점을 도출하였다. 재산과세의 세원인 부동산자산 분포는 그 경제적 중요성에 비해 연구가 미진한 실정이며 특히 종합부동산세가 도입되지 10년이 지났음에도 불구하고 아직 이에 대한 분석과 평가가 제대로 이루어지지 않고 있다. 이에 본 연구에서는 부동산자산의 분포와 재산과세의 부과 특성을 분석함으로써 부동산 보유과세의 중장기적 방향에 대한 정책적 시사점을 제안하였다.