한국지방세연구원

사회보장제도의 재원 조달 메커니즘은 사회정책상 재분배 성과에 영향을 미칠 뿐만 아니라 사회보장시스템과 사회적 편익의 정치적 정당성과 그에 따른 지불용의에도 영향을 미치며, 잠재적으로는 경제성장과 경쟁력 등 경제적인 충격도 지닌다. 이 글에서는 사회복지비 지출과 관련하여 지방재정이 지닌 문제를 해소하기 위한 대안을 모색함에 있어서 기존 논의와는 달리 새로운 지방세목 설치에 관해 논의한다. 신 세목으로 고려하는 지방복지세는 사회복지지출에 연계되는 목적재원으로서 지방의 사회복지지출 재원을 안정적으로 조달함으로써 지방재정이 안고 있는 문제에 대해 부분적으로 대응하며, 아울러 지방 복지재정의 지속가능성을 돕고자 하는 것이다. 본 연구를 통해서 도출된 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 급속한 고령화와 소득분배구조의 악화 등 복지수요 증가요인을 고려할 때, 현재의 저복지 단계에서 중복지 단계로 접어들 수밖에 없을 것으로 예상되며, 따라서 사회보험료의 인상과 증세를 통한 중부담 단계로 나아가는 것은 피할 수 없는 선택으로 생각된다. 둘째, 지극히 제한적인 지방의 조세정책과 재정정책 여건을 고려한다면 저성장 추세와 경직적인 지방세구조 및 중앙-지방간 재정관계 하에서는 지방재정의 돌파구를 찾기는 어려우며, 복지재정지출 증가로 인한 지방의 재정적 압박은 나날이 심화될 것으로 전망된다. 셋째, 지방의 사회복지지출 재원 조달을 위한 목적재원으로서 지방복지세의 설치는 지방이 안고 있는 재정문제를 부분적으로 해소할 수 있는 대안이나, 증세 논란, 목적세 설치의 타당성, 용도 및 배분방식 등이 쟁점이 될 수 있다. 하지만 증세는 조만간 불가피한 선택이 될 것이며, 재분배 차원의 목적세가 지닌 정당성과 수용성을 고려할 필요가 있다. 또한 광역과 기초자치단체간 공동세 방식을 선택함으로써 지방복지세 설치의 취지를 살릴 수 있다. 넷째, 지방복지세 설치 방법으로는 기존 세목의 과세대상 확대, 기존 세목의 세율 현실화 및 세율인상, 국세와 지방세에 대한 부가세 방식, 비과세․감면액에 대한 부과 등을 고려할 수 있다. 이 가운데 단순하면서도 문제가 적은 지방복지세 설치 방안은 국세와 지방세 세목 중 부가세가 없는 일부 세목을 대상으로 부가세 방식으로 설치하는 것으로 생각된다. 다섯째, 국세 중 상속･증여세에는 부가세가 없으며, 과세 근거 측면에서 무상으로 재산을 취득하는 자에 대해 누진세율로 과세하는 재분배 목적의 조세이므로 그 세수의 일부를 지방복지 재원 조달을 위한 목적세인 지방복지세로 연계시킬 수 있다. 즉 상속･증여세에 일정률을 부가세로 과세하는 방안을 고려할 수 있다. 한편 지방세 가운데서는 법인분 지방소득세에 부가세 방식으로 과세함으로써 법인의 세 부담 증가를 통해 확보한 재원을 재분배 차원에서 지역의 복지재원으로 연계시킬 수 있다. 경기상황이 호전되지 않고 있으며, 저성장 기조가 지속될 것이라는 전망은 적극적인 조세정책을 펼치는데 있어서 중요한 제약요인으로 작용한다. 하지만 우리 사회가 지금부터라도 증세에 관한 논의를 본격적으로 시작해야 할 필요성은 여러 가지 증거를 통해서 확인할 수 있다. 이 글에서 검토한 지방복지세의 설치 문제는 효율성과 형평성 등 전통적인 조세정책의 기준과 함께 우리 사회가 직면한 동태적인 성장잠재력의 하락 등에 대하여 과학적이고 체계적인 검토를 통해 뒷받침될 필요가 있다.

복지수요의 증가로 가중된 지방자치단체의 재정적 압박을 해소하기 위해서는 지방세원의 확충이 절실히 요구된다. 특히, 지방자치단체가 제공하는 다양한 서비스를 향유하면서도 이에 대한 적절한 대가를 부담하지 않는 지역소재 사업체에 대하여 응익원칙에 근거한 지방세 과세는 유력한 방안이 될 수 있다. 이러한 기준에 적합한 대표적인 지방세목으로 특정자원분 지역자원시설세를 꼽을 수 있다. 본 연구는 지방세의 편익원칙 과세강화를 위하여 지역에 소재한 외부불경제 유발시설과 지하자원에 비해 과세의 사각지대에 있는 해저자원에 대한 과세방안을 분석하였다. 지역에 소재한 외부불경제 유발시설로는 에너지 정제･저장시설, 폐기물처리시설, 시멘트 생산시설을 분석하였으며 해저자원으로는 해양심층수와 해저광물자원에 대한 과세방안을 분석하였다. 새로운 과세대상에 대하여 특정자원분 지역자원시설세를 과세할 경우, 각각 다음과 같은 세수효과가 나타날 것으로 분석되었다. 에너지 정제·저장시설에 대하여 천연가스 취급량에 대해서는 1m3당 1원, 원유 및 석유류에 대하서는 1당 1원의 세율로 과세할 경우 전국적으로 약 2,074억원의 세수가 발생할 것으로 예상된다. 이러한 세수규모는 2013년 기준 특정자원분 지역자원시설세 세수입인 911억원의 2.3배에 해당하며, 지역자원시설세 세수입 9,390억원의 22.1%에 해당하는 규모이다. 폐기물 매립장 및 소각장에 반입되는 최종폐기물에 대하여 톤당 1만원의 종량세를 부과할 경우 연간 2,136억원의 세수가 발생할 것으로 예측되었으며 시멘트 공장에서 생산되는 시멘트 생산량에 대하여 톤당 1,000원의 종량세를 부과할 경우 연간 474억원의 세수가 발생할 것으로 예측된다. 해저자원에 대한 과세에서는 해양심층수의 연간 취수량 추정치를 토대로 해양심층수에 대한 특정자원분 지역자원시설세 세수를 추정하면 연간 15억원의 세수입이 예상된다. 아직까지 해양심층수의 시장규모가 성숙되지 않아 세수조달 효과가 크지 않을 것으로 예상되나 일부 자치단체에서는 세수확충효과가 기대된다. 그리고 현재 생산이 이루어지고 있는 동해-1가스전의 일평균 생산량(천연가스 약 1.1천톤, 초경질유 1천 배럴)을 기준으로 해저광물의 세수효과를 전망하면 약 8.8억원의 세수입이 발생할 것으로 추정된다. 이러한 규모는 특정자원분 지역자원시설세 세수 914억원 대비 0.9%에 해당한다. 본 연구에서 검토한 여러 가지 과세대상에 대하여 특정자원분 지역자원시설세를 과세할 경우 조세저항, 이중과세, 과세의 형평성, 과세권의 귀속, 납세지 문제 등이 제기될 수 있기 때문에 이러한 문제들에 대한 충분한 대응 논리의 개발이 요구된다. 한편, 외부불경제 유발요인에 의한 외부불경제가 도내 전 지역에서 발생하는 것이 아니라 외부불경제 유발시설이 소재하고 있는 시･군･자치구에 집중적으로 발생하기 때문에 세수배분시 이러한 측면을 고려하여야 할 것이다. 즉, 외부불경제 유발요인에 대하여 과세한 특정자원분 지역자원시설세를 시･군･자치구에 배분하여 외부불경제 유발시설로부터 야기되는 환경오염의 저감 및 주민피해에 대한 지원이 적정하게 이루어질 수 있도록 재정적 지원을 하여야 할 것이다. 지역에 소재한 다양한 외부불경제 유발요인에 대하여 외부성에 상응하는 조세를 부과하지 않는 것은 이들 시설에 대하여 간접적으로 보조금을 지급하는 것과 다르지 않다. 따라서 자원의 효율적 배분을 위하여 이들 시설에 대한 특정자원분 지역자원시설세의 과세를 강화하여야 할 것이다.

2011년 지방세목 간소화 과정에서 등록세와 함께 등록면허세로 통합된 면허분 등록면허세의 과세대상은 2014년 12월 30일 현재, 861개에 이른다. 이렇게 많은 면허분 등록면허세의 과세대상들은 입법방식, 분류 기준의 불명확성과 불합리성, 그리고 해당 세목의 재원조달 기능 미비 등이 문제점으로 지적되고 있다. 따라서 본 보고서에서는 이러한 문제점들에 대한 개선방안을 제시하였다. 우선 본 보고서에서 면허분 등록면허세가 가지고 있는 문제점을 세 가지로 들었다. 첫째, 면허분 등록면허세의 입법방식이나 개별 법령에서 규정하고 있는 의제면허의 면허분 등록면허세에 대한 비과세 감면은 과세형평성을 훼손하고 있다. ｢지방세법 시행령｣ 별표에서 면허분 등록면허세의 과세대상을 열거방식으로 규정하고 있다. 이러한 열거주의 방식은 단순성 및 명확성을 확보할 수 있다는 장점은 있지만, 모든 과세대상을 포함하는데 한계를 보여주고 있다. 따라서 ｢지방세법｣ 제23조에 규정하고 있는 모든 ‘면허 등’을 다 포함할 수 없을 뿐만 아니라 개별법령의 제･개정으로 생겨난 면허 등을 포함시키는데 기간이 길어지는 현상이 발생할 수 있다. 그리고 대규모 개발사업 등과 관련하여 사업자의 인허가 시간을 단축시켜주고자 인허가 의제를 시행하고 있다. 그런데 인허가 의제제도를 규정하고 있는 개별법령 중에서 10개의 법령에서 의제된 인허가에 대하여 면허분 등록면허세를 감면 또는 면제하도록 하고 있다. 이런 문제들은 납세자 간의 과세형평성을 훼손시키는 것이다. 둘째, 면허분 등록면허세의 과세대상 종별구분 기준이 불명확하고, 비합리적이다. 면허분 등록면허세는 860여개에 달하는 면허분 등록면허세 과세대상을 영업이나 행위의 종류나 그 규모에 따라 5개의 종으로 구분하여 차등과세하고 있다. 우선 종류에 따라 구분하는 경우의 예를 들면, ‘노래연습장업’을 영위하는 사업자가 ‘축산물 운반･판매업’을 영위하는 사업자보다 높은 세율을 적용받고 있다. 하지만 이러한 분류에 명확한 논리나 근거가 없다는 것이다. 그리고 서로 다른 산업은 상이한 수익구조를 가지는 것은 자명한 사실이다. 그런데 서로 다른 산업에 속한 영업이나 행위에 동일한 규모 기준을 적용하여 종별로 구분하는 것은 합리적이지 못하는 것이다. 마지막으로 면허분 등록면허세의 세율은 종별로 차등적용 할뿐 아니라 인구 50만 이상 시, 기타 시, 군 등 지역에 따라 차등과세하고 있고, 이러한 현행 세율이 낮아 면허분 등록면허세가 재정조달 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 현대 사회는 교통의 발달로 국토가 일일 생활권으로 통합되고, 발달된 유무선 통신에 의해 물류행위가 이루어지고 있어 영업허가를 받은 영업의 소재지가 그리 중요한 것은 아니며, 영업장을 가지지 못한 면허 발급자가 어느 지역에 거주하는지가 영업활동에 미치는 영향은 과거에 비해 상대적으로 그리 크지 않다. 또한 지역별 차등과세는 시군통합지역의 세정을 복잡하게 만들고 있는 요인으로 간주되고 있다. 그리고 지난 2014년 초 면허분 등록면허세의 세율 50% 인상은 1991년 이후 약 25년 만에 이루어진 것이다. 그동안 우리나라 국내총생산은 약 620%, 소비자물가지수는 220% 확대되었으나, 국민들의 조세저항을 우려하여 이러한 세율인상 요인을 한꺼번에 반영하기 어려운 실정 하에서 세율조정이 이루어졌다. 따라서 본 보고서에서는 이러한 문제점들을 해결하기 위한 단기와 장기로 구분하여 개선방안을 제시하고 있다. 단기적인 방안으로 첫째, 개별법령의 제･개정에 따라 새롭게 도입된 영업이나 행위에 대한 면허를 면허세 과세대상에 포함시켜 면허분 등록면허세의 과세형평성을 제고할 필요가 있을 것이다. 둘째, 개별법령에서 의제된 인허가에 면허분 등록면허세를 과세할 수 있도록, 우선 개별법령에서 규정하고 있는 의제된 인허가에 대한 면허분 등록면허세 감면 규정을 삭제하여야 할 것이다. 그와 동시에 ｢지방세법｣과 ｢지방세법 시행령｣에서 의제된 인허가에 대해 면허분 등록면허세를 부과할 수 있는 근거를 마련할 필요가 있다. 부득이하게 의제된 인허가에 면허분 등록면허세를 비과세나 감면 조항을 강제할 필요가 있을 경우, 지방세제의 특례를 규정하고 있는 ｢지방세특례제한법｣에서 그에 대한 규정을 두는 것이 적절할 것으로 보인다. 장기적인 방안으로 첫째, 현재 면허분 등록면허세 과세대상을 특정한 영업설비나 행위의 종류나 규모에 따라 제1종에서 제5종까지 구분하여 차등적인 세율로 부과하고 있다. 그러나 종류에 따른 구분에는 그 기준에 대한 근거가 없거나 불명확하며, 규모에 따른 구분에는 불합리한 기준을 적용한다는 것이다. 예를 들어, 동일한 종업원이 있으면, 그 산업이 자본집약적이든 노동집약적이든 동일한 세율을 적용하는 것이다. 이러한 불명확하고 불합리한 면허분 등록면허세 과세대상의 구분기준을 명확하고 합리적으로 개선할 것을 제안하였다. 둘째, 면허분 등록면허세의 지역별 차등과세는 세정만 복잡하게 하고, 환경 변화에 부합하지 않으므로 폐지할 것을 제안하였다. 그리고 종별 차등과세 방식은 해당 영업이나 행위를 영위하기 위한 면허에 대해 업종별, 업종 규모별, 그리고 행정행위의 배타성의 정도에 따라 차등하여 세율을 부과하도록 제안하였다. 업종은 한국표준산업분류 체계의 중분류에 따라 76개 업종으로 구분하고, 해당 영업 또는 행위의 규모는 업종별 대기업, 중기업, 소기업(개인사업자) 등의 세 단계로 구분하며, 행정행위의 배타성 정도는 배타성이 강한 인허가와 등록 및 신고 등의 두 단계로 구분하여 세율을 달리 적용하는 방안을 제안하였다. 마지막으로 면허분 등록면허세의 세율이 정액세율을 채택하고 있으므로, 세율의 물가연동제를 도입할 것을 제안한다. 이렇게 면허분 등록면허세의 체계가 개선된다면, 해당 세목의 과세형평성과 과세신뢰도가 제고되는 것과 함께 재정조달 기능도 개선될 것으로 기대된다.

우리나라의 국세 대 지방세 비중은 지방자치 실시 초기 수준인 79대21 수준에서 맴돌고 있는 반면, 재정사용액 비중은 42대58로 나타나 지방의 재원조달책임은 매우 낮고 재정지출책임은 상대적으로 커서 지방재정의 책임성 확보가 어려운 실정이다. 특히 사회복지지출 급증 등으로 지방의 재정지출 책임은 더욱 증가하고 있음에도 이전재원에 대한 의존도가 높아지면서 재정자율성은 지속적으로 약화되고 있다. 따라서 지방의 재정자율성 확보, 재정책임성 강화 및 재정효율성 향상을 위해 지방의 자주재원 확충 및 지방재정의 확대 방안 마련이 절실히 요구된다. 지방의 자주재원 확충을 위한 방안의 일환으로 현행 국세로 운용되고 있는 세목 중 지방세로 이양의 필요성이 있고 적합성이 인정되는 세목의 이양 방안에 대한 연구가 필요하다. 이에 따라 본 연구는 국세의 지방세 이양 논리를 개발하고 실증적으로 확인하여 지방세 비중 증대를 통한 자주재원 확충의 당위성을 확보하는데 그 목적이 있다. 본 연구에서는 우선 국세 중 지역정착성이 강하여 지방세로서의 성격에 부합하는 부동산 관련 양도소득세 및 특정장소 입장행위 관련 개별소비세의 이양논리를 살펴보며, 아울러 지방세 세원에 국세를 부과하는 농어촌특별세의 이양방안에 대해서도 살펴보고자 한다. 우리나라 부동산 관련 주요 세목으로는 취득시의 취득세, 보유시의 재산세, 매도시의 양도소득세를 들 수 있는데, 양도소득세만 국세로 운영되어 부동산 관련 세제의 일원화 측면에서 양도소득세의 지방세 이양 필요성이 제기되고 있다. 취득세와 양도소득세는 동일한 부동산을 두고 매수자와 매도자에게 각각 부과하는 세금이므로 양도소득세를 지방으로 이양하면 부동산 관련 세제가 지방으로 일원화되어 지방의 세원포착 및 관리에도 효율적이다. 그리고 양도소득은 지역의 개발이익이 반영되어 발생되는 양도차익으로서 이를 해당 지방자치단체가 환수하여 지역발전을 위해 재투자 할 수 있으므로 지방자치 이념 구현 측면에서도 바람직하다. 그러나 양도소득세는 정부의 주요한 부동산 조세정책 수단으로서 활용되어 왔는데 양도소득세가 지방세로 이양되는 경우 중앙정부는 부동산 관련 주요 정책수단을 상실하게 되는 문제가 발생한다. 또한 양도소득세의 세수분포과 지역적으로 수도권 비중이 매우 나타나므로 자치단체간 재정불균형을 심화시킨다는 문제점들이 제기된다. 그러나 양도소득세를 통한 투기억제 기능은 그 동안의 부동산경기 부진 등으로 최근 크게 약화된 것이 사실이며, 향후에는 과거와 같은 부동산 투기붐이 나타날 가능성이 높지 않아 정책세제로서의 존재가치가 크지 않다. 또한 양도소득세를 통한 정책효과에 대해서도 거래량 축소 및 가격변동폭 확대라는 부작용이 컸다는 지적도 많으므로, 향후 양도소득세는 투기억제 수단의 정책세제로서 역할보다는 소득세 본연의 조세기능이 강조되어야 할 것으로 보인다. 양도소득세는 지방세 원칙 중 편익성과 지역정착성 측면에서 타당성이 높으나 세수의 보편성, 안정성 및 신장성 측면에서 다소 부족한 것으로 나타난다. 그러나 양도소득세의 보편성 부족은 현행 부동산 관련 양도소득세 및 지방소득세가 기본적으로 인세로서 납세지가 거주자의 주소지이고 초과누진세율체계로 되어 있기 때문이다. 양도소득세를 지방세로 이양시 납세지를 부동산 소재지로 변경하고 세율체계를 단순화함으로써 수도권 세수집중 문제도 해결이 가능하다. 특정장소 입장행위 관련 개별소비세의 경우 지방재정 확충의 한 가지 방법인 지방세 이양에 초점을 맞추어 지방이양의 타당성을 평가하고 그 합리적인 이양 방안을 제시하며, 이양과정의 쟁점사항에 관하여 논의하였다. 지방세원칙으로서 보편성, 응익성, 안정성, 지역정착성, 지방세로서의 적합성 판단기준으로서 국세와 지방세의 세원 중첩, 세원관리의 효율성, 납세협력비용 및 세무행정력 절감 등을 활용하여 특정장소 관련 개별소비세를 평가한 결과, 대체로 지방세로 이양하는 것이 타당한 것으로 나타났다. 지방이양의 구체적인 방안으로 지방개별소비세를 신설하는 방안과 현행 지방세인 레저세 내에 위치시키고, 경마･경정･경륜처럼 사행행위에 적용되는 레저세는 ‘행위 레저세’로, 이양되는 특정장소 관련 개별소비세는 ‘장소 레저세’로 구분하는 방안을 검토하였다. 그 결과, 레저세의 하위세원으로 위치시키는 방안이 향후 경제성장에 따라 지속적으로 증가할 것이 기대되고 레저 관련 행위에 대한 추가적인 과세대상 확대의 가능성을 갖는다는 점에서 장소레저세 방안이 더 적절한 대안으로 선택되었다. 장소레저세의 형태로 지방에 이양하는 경우에 보편성의 미흡 문제를 완화하기 위하여 과세주체는 광역자치단체인 시도로 하였다. 그러나 과세대상의 경제활동 지원주체가 시군이라는 점을 고려하여 시도가 조정교부금제도를 활용하여 시군을 지원하는 것이 타당한 것으로 평가되었다. 이와 관련한 다양한 쟁점들이 검토되었는데, 국가세수 감소로 인한 기재부의 반발은 액수가 그리 크지 않다는 점에서 미미할 것으로 판단되었고, 납세자의 납세협력비용이나 지방세정 부담도 그다지 크지 않을 것으로 판단되었다. 세원의 집중문제는 오히려 지방소득세나 재산세 및 레저세보다 낮은 것으로 나타났고, 감소하는 지방교육수요를 고려할 때 지방교육재정교부금의 감소는 시도 교육청이 부담하는 것이 타당한 것으로 판단되었다. 우루과이라운드 협상이 타결됨에 따라 농수산물시장의 개방이 확대되어 농어업의 피해가 예상되었다. 단기적으로 이러한 피해를 보상하고 장기적으로 농어업의 경쟁력 강화를 추진하기 위해 재원의 필요성이 부각된 1994년에 정부는 10년 간의 한시적인 목적세로 농어촌특별세를 도입하였다. 이후 농업관련 다자간협상 및 여러 국가와의 자유무역협정체결로 인한 손실 보전과 농어업경쟁력강화에 투입할 안정적 재원확보를 위하여 농어촌특별세의 과세시한을 2차례에 걸쳐 2024년까지로 연장하였다. 농어촌특별세는 다른 세목의 세액 혹은 감면세액에 대해 과세하는 국세이지만 과세범위를 국세뿐 아니라 지방세를 포함하여 넓게 설정하였다. 지방세 중에서 농어촌특별세의 과세대상은 취득세 감면세액 및 등록에 대한 등록면허세 감면세액, 그리고 취득세액 및 레저세액이다. 본 연구는 농어촌특별세의 과세특성과 문제점을 분석하고 이를 개선하기 위한 정책대안을 제시하며 이를 통해 지방세분 농어촌특별세를 지방세로 전환하는 방안을 모색한다. 농어촌특별세는 한시적인 목적세로 도입된 국세임에도 지방세를 과세표준으로 부과하여 지방정부의 과세 자율성을 제약할 뿐 아니라 독특하게도 감면세액에 과세하여 조세체계를 매우 복잡하게 만들어 조세의 징수비용과 납세비용을 상승시키는 부작용을 초래한다. 또한 농어촌구조개선의 목적을 달성하기 위한 조세로서 현재의 과세범위는 수익자부담원칙에 부합하지도 않는다. 이러한 문제를 해소하는 근본적인 방안은 농어촌특별세를 본세에 통합하는 것이며 지방세분 농어촌특별세의 본세 통합은 자연스럽게 국세의 지방세 이양을 초래할 것이다. 따라서 본 연구는 농어촌특별세의 본세 통합을 통한 농어촌특별세의 지방세 이양방안을 제안한다. 만일 무역확대에 대응하기 위해 농어촌구조개선사업의 재원을 안정적으로 조달해야한다면, 수익자부담원칙에 부합하도록 개별소비세의 일정비율을 농어촌구조개선특별회계 재원으로 규정하는 방안을 제시한다. 이러한 정책대안의 실행은 지방재정수입의 확대, 정부 간 조세할당의 원리에 입각한 조정, 그리고 조세제도 단순화의 세 가지 목적을 동시에 충족시킬 것이다. 특히 지방세는 2013년 기준 지방세 총액의 약 2%인 1.1조원 규모가 확충될 것이어서 의무적인 사회복지지출 확대로 악화된 재정상황을 해소하는데 부분적으로나마 도움이 될 것이다. 마지막으로 지방세분 농어촌특별세의 지방세 전환에 따른 재원증가 효과는 시도별로 차이가 발생하며 수도권에 유리하게 배분되므로 지역별 재정형평화에 부정적일 수 있다는 한계를 설명한다. 그럼에도 지방세 전환에 따른 재정수입 격차의 규모가 크지 않고 시도별로 사회복지부문 등 재정수요의 증가속도는 대체로 재정력에 비례함을 고려할 때 농어촌특별세의 일부 이양에 따른 재정력 격차 확대의 대부분을 보통교부세에 의해 흡수할 수 있음을 제시한다.

우리나라의 국세대비 지방세비율은 과거 수십년 동안 8대2로 고착화되어 있었다. 지방자치제도가 시행된 지 20년이 경과하였고 자치단체가 수행하는 업무가 과거에 비해 훨씬 증대하여 재원의 수요가 증대하였지만 국세대비 지방세비중은 지방자치제도를 실시하지 않던 시점과 동일하다. 그 결과로 지방자치단체의 재원 가운데 의존재원의 비중이 점점 높아져갔다. 이는 지방자치제도의 발전을 위해 바람직스럽지 않다는 점은 대다수의 연구자들이 공감하는 바이다. 하지만 국세를 지방세로 전환하려고 하면 우리나라의 특수한 사정으로 인하여 지역불균형이 심화되어지는 문제점이 있다. 바로 이 때문에 지금까지 국세를 지방세로 전환하려는 시도들은 큰 성과를 내지 못하고 있었다. 이러한 문제점을 해결하기 위한 대안으로 국세를 국가와 지방자치단체의 공동세 혹은 자치단체 상호간의 공동세로 전환하는 방안을 검토해 볼 필요가 있다. 이 글은 이러한 필요성에 기초하여 지방세원확대를 위한 방안으로서 공동세제도를 활용한다고 할 때 공동세제도는 어떤 방법으로 도입이 가능한지를 점검해 보았다. 우리나라의 현재 상황하에서 지방자치단체의 자주재원을 확대하는 방안으로 공동세제도는 상당히 유용한 하나의 대안이 될 수 있다는 결론을 도출하였다. 하지만, 이 연구는 공동세제도의 활용가능성을 점검한 것이었고 이 제도가 실제 도입되기 위해서는 후속적인 연구들이 계속되어야 한다. 이 글은 이러한 후속연구가 점검해야 할 것들에 대해서도 대략적으로 제시하고 있다. 이 연구를 바탕으로 하여 후속 연구들이 진행되어 우리나라에서 공동세제도가 종래 국세로 거두어온 재원을 지방자치단체의 자주재원으로 전환하는 제도로 활용될 수 있기를 기대해 본다.

현행 재산세 과세대상은 토지, 건축물, 주택, 선박, 항공기 등이다. 재산세에서 가장 큰 쟁점 중의 하나는 과세대상이 되는 재산의 범위를 어디까지 포함시킬 것인가의 여부이다. 재산세가 일반적 재산세의 성격을 갖고 있다면 경제적 교환가치를 지니고 있는 유형･무형의 모든 재산을 과세대상으로 삼아야 한다. 토지, 주택, 건축물 등 부동산, 자동차, 기계장비, 각종 시설 등 유형자산, 현금, 예금, 주식, 채권 등 금융자산에 재산세를 과세해야 하는 것이다. 현실적으로는 조세회피 가능성이 낮고 징세비용이 적은 부동산과 유형자산(또는 상각자산)을 재산세 과세대상으로 삼는다. 본 연구에서는 상각자산 중 건설기계, 부수시설물, 태양광･풍력발전 시설 등에 집중하여 재산세 과세대상의 확대근거를 살펴보고, 구체적인 과세방안을 제시하고자 한다. 우리나라에서 재산세 과세대상은 축소되는 경향을 보였다. 건설기계는 1995년에 재산세 과세대상에서 제외되었으며, 부수시설물은 2001년부터 건축물의 범위에서 제외되었다. 지방재정 확충과 조세 공평성 차원에서 상각자산에 대한 과세 필요성은 자주 제기되었다. 우리나라와는 달리 미국, 일본, 영국 등 주요국의 재산세 과세대상에는 토지, 주택 등 부동산뿐만 아니라 구축물, 기계장비 등 상각자산이 포함되어 있다. 미국의 경우 재산세 과세대상에 기계장비, 재고자산, 비품 등 상각자산이 포함되어 있는 주가 41개이며, 앨라배마 주 등 일부 주에서는 채무증서 등 무형자산에 대해서도 과세하고 있다. 일본의 고정자산세 과세대상은 토지, 가옥, 상각자산으로 구분되며, 영국의 경우 사업용 재산세인 기업레이트의 과세대상에는 공장설비, 기계 등이 포함되어 있다. 이와 같이 미국, 일본, 영국 등 주요국은 재산세의 과세대상을 경제적 교환가치가 있고 지역 정착성의 성격을 지닌 재산에 폭넓게 과세하고 있는 반면 우리나라 재산세는 대부분이 부동산에서 징수되고 있다. 2012년 부과액 기준으로 상각자산에 해당하는 기타물건(선박과 항공기)의 재산세액은 87억원으로 전체 재산세액(8조 5645억원)에서 차지하는 비중은 0.1%에도 미치지 못한다. 그러나 일본의 경우 고정자산세에서 상각자산이 차지하는 비중은 18%(2011)이며, 미국의 경우 공장 등 산업용 재산에 대해 재산세를 부과하는 경우 기계장비 등이 차지하는 비중이 전체 재산의 50~60%에 달한다. 이는 상각자산에서 징수하는 재산세가 적지 않음을 의미한다. 소득세가 여러 원천에서 발생한 소득을 종합한 뒤 동일한 세율로 과세하는 종합소득세제로 나아가고 있는 것처럼 재산세도 경제적 교환가치가 있는 모든 재산에 대하여 과세하는 방향으로 나아가는 것이 올바른 방향이라고 할 수 있다. 현재 우리나라의 재산세는 토지, 건축물, 주택, 항공기, 선박 등 지역 정착성을 지닌 재산에 대해 과세하고 있다. 구축물, 설비자산 등 유형자산은 생산자산이라는 점, 지역 정착성 등의 측면에서 건축물과 상당히 유사한 요건을 갖추고 있다. 따라서 조세부담과 공공서비스 편익의 관계가 있으며, 조세회피 가능성이 낮고 징세비용이 적은 유형자산에 대해 재산세를 과세하는 것이 바람직하다고 할 수 있다. 일본의 경우 세무행정비용과 조세협력비용을 최소화하기 위해 고정자산세는 소득세･법인세 등 소득과세 제도와 연계되어 있다. 즉, 상각자산의 취득가격, 내용연수, 잔가율 등의 적용에 있어 고정자산세와 소득세･법인세를 일치시키고 있다. 단기적으로는 부수시설물, 건설기계 등 취득세 과세대상에 포함되어 있지만, 재산세 과세대상에 포함되어 있지 않는 상각자산에 대해 재산세를 과세하는 것이 바람직하다. 첫째, 지방 재원 확보와 과세형평성 제고를 위해 건설기계에 대해 재산세를 부과할 필요가 있다. 건설기계의 재산가치는 평균적으로 1억 5천만원에 달할 정도로 상당히 높다. 또한 자동차, 선박, 항공기 등 다른 재산과의 과세형평성 차원에서 재산세 과세대상에 포함될 필요가 있다. 조세공평의 관점에서 보면 상각자산인 선박, 항공기와 비교하여 건설기계에 대해 과세를 하지 않는다면 합리적 차별이유가 없는 한 불공평한 과세가 될 수 있다. 건설기계 중 덤프트럭 및 콘크리트믹서트럭에 대해서는 자동차 소유에 대한 자동차세를 부과하는 반면, 이를 제외한 다른 건설기계에 대해서는 소유에 대한 세금을 부과하고 있지 않다. 건설기계 중 자동차 소유에 대한 자동차세를 납부하고 있는 덤프트럭, 콘크리트믹서트럭과의 과세형평성 차원에서 기타 건설기계도 소유에 대한 재산세를 납부할 필요가 있다. 구체적으로 재산세 과세대상에 건설기계장비를 추가하여야 하며, 과세표준은 지방세법 제4조 제2항에 따른 시가표준액을, 세율은 0.3%를 적용하는 형태로 지방세법이 개정되어야 한다. 건설기계장비 시가표준액에 0.3% 재산세율 적용시 세수는 218억원으로 추계된다. 둘째, 승강기, 발전시설, 온수 및 열 공급시설, 에어컨 등에 대해서도 과세방안을 고려해 볼 수 있다. 승강기, 발전시설, 온수 및 열 공급시설, 에어컨 등 현행 지방세법상 부수시설물은 건축물의 부합물(附合物)이라기보다 종물(從物)로서 독립된 과세물건의 성격을 지니고 있다. 또한 부수시설물은 건축물 가치를 높이는 요인이기도 하다. 부수시설물은 지역 정착성을 가지고 있다는 점에서 건축물과 동일하다. 그럼에도 불구하고 부수시설물은 건축물 범위에 포함되어 있지 않으며, 건축물 시가표준액 조정기준에도 반영되어 있지 않다. 부수시설물은 경제적 교환가치를 지니고 있고, 재산 성격도 건축물과 유사하다. 또한 부수시설물이 건축물의 가치를 높이는 점을 반영하여 재산세 과세대상에 포함시키거나 건축물 시가표준액 조정기준에 반영할 필요가 있다. 두 가지 방안 중 부수시설물을 재산세 과세대상에 직접적으로 포함시키기보다는 시가표준액 조정기준에서 반영하는 방안이 더 바람직할 수 있다. 현재 정부는 1990년 토지의 공시지가제도, 2005년의 주택의 가격공시제도 시행 이후 비주거용 건물에 대해서도 가격공시제도의 도입을 위해 노력하고 있다. 비주거용 건물에 대해 가격공시제도가 시행되면 현행 부수시설물이 비주거용 건물의 가격산정에 반영될 여지가 있다. 또한 건축물의 시가표준액 조정기준에서 반영하는 방안이 세무행정비용 면에서도 유리하기 때문이다. 부수시설물에 재산세를 과세하는 경우 97억원 정도의 세수효과가 발생한다. 셋째, 태양광･풍력 설비는 재산으로서 상당한 가치를 가지고 있으며, 원자력･화력 발전시설, 송전철탑 등에 대해서는 재산세를 부과하고 있으므로 동일한 에너지시설인 태양광･풍력 설비에 대해서도 과세하는 것이 형평성 차원에서 적절하다. 원자력･화력 발전시설은 건축물로 과세하고 있다. ｢건축물 시가표준액 조정기준｣에서 원자력발전시설은 용도지수 ‘250’을 적용받으며, 발전시설과 변전소는 용도지수 ‘100’을 적용받는다. 송전철탑은 독립시설물로 과세하고 있다. 태양광 설비와 풍력 설비가 재산세 과세대상에 포함되면 과세표준, 세율 등 과세체계는 현행 “시설”의 과세체계를 그대로 준용하면 된다. 이 때 과세표준은 시가표준액에 공정시장가액비율(70%)을 곱하여 산정되며, 세율은 0.25%가 적용된다. 그 이후 신재생에너지에 대한 정부의 지원정책과의 조화를 위해 ｢지방세특례제한법｣에서 일정 수준의 세제지원을 하는 것이 바람직하다. 취득세와 재산세를 과세하기 위해서는 ｢지방세법시행령｣ 제5조 제1항 제6호에 태양광 설비와 풍력 설비를 추가하여야 한다. 태양광과 풍력 발전에 과세하는 경우, 태양광 발전시설의 재산세액은 13억원, 풍력 발전시설의 재산세액은 2.5억원으로 추계된다. 중장기적으로는 사업용으로 사용되는 일정규모 이상의 모든 상각자산에 대해 재산세를 부과하는 방향으로 정책을 수립할 필요가 있다. 상각자산에 대한 재산세 부과는 현행 재산세 과세대상인 항공기, 선박에 준하여 과세할 수 있다. 즉, 단일비례세율을 적용하며, 세율 수준은 다른 재산과의 과세 형평성, 생산활동의 왜곡 최소화 등을 고려하여 0.1~0.3% 수준에서 결정되는 것이 바람직하다.