한국지방세연구원

부담금의 부과목적은 각종 공익사업을 추진하고, 특정 정책목표의 달성을 추구하며, 사회적 비용을 효율적으로 배분하는 등의 기능을 수행하기 위해서다. 하지만 사업비 확보를 위하여 지속적으로 부담금 규모를 증가시킨 결과 기금과 특별회계의 규모만을 확장시켜 본래 목적보다는 광범위한 지출이 이루어지고 있으며, 방만한 사업운용으로 재정운용의 효율성 또한 저하되고 있다. 특히 지방자치단체의 재정수요나 외부불경제를 유발하는 활동에 부과되는 부담금이 중앙정부의 기금과 특별회계로 귀속된 후 본래 목적보다 광범위하게 쓰이고 있어서, 직접적으로 지자체의 부담을 줄여주지 못하고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 환경개선부담금과 농지전용부담금의 지방이양에 대한 적합성을 검토하고, 정책적 방안을 제시함으로 점차 늘어나고 있는 지자체의 역할을 뒷받침할 재정확보에 도움이 되고자 하였다.

건물을 신축하면 공사금액의 2.8% 에 해당하는 취득세를 납부해야 한다. 취득세는 납세의무자가 스스로 계산하여 과세관청에 신고납부해야 하기 때문에 신축 건축물의 과세표준액도 납세자가 계산하여야 하지만, 법령에는 취득가액에 포함되는 비용과 제외되는 비용의 범위를 대략적으로 열거만 하고 있고 구체적인 산출기준은 없는 실정이다. 신축 건축물의 과세표준액에 개별적인 비용항목들이 포함되는지, 제외되는지를 판단함에 있어서 구체적인 기준이 없으므로 세무공무원이나 납세의무자들이 어려움이 많다. 또한, 일부 공사비용이 누락되면 그 부분에 대하여는 사후에 세금이 추징되고 가산세까지 추가로 부담해야 한다. 따라서 신축 건축물의 과세표준액을 납세의무자들이 스스로 계산할 수 있도록 「 신축 건축물 과세표준액 자기점검표 」 를 만들었다.

복지국가체제에서는 정부가 국민들의 소득과 건강 그리고 일상생활을 보장해야 한다. 복지재정의 많은 논쟁은 이 부분을 보장하기 위한 수단과 재원을 동원하는 방식 그리고 구체적인 사업을 실시하는 주체들에 대한 것이다. 복지국가에서 사회복지서비스에 대한 재정정책은 중앙정부 중심으로 설계･추진되었으며 지방재정의 역할은 제한적이었다. 하지만 최근의 신사회위험 현상들에 대응하기 위해서는 국가재정의 건전성 관리와 구분되는 관점에서, 당면한 사회위기를 해결해야 한다는 것을 전제로 지방재정의 역할을 재정립하고 정부간 재정관계를 개편할 필요가 있다. 지방자치단체는 중앙정부가 표준적으로 설계한 복지정책을 단순 위탁 집행하기 보다는 지역주민들의 일상생활 문제를 적극적으로 해결하는 실질 주체로서 역할을 강화할 수 있는 제도개편 방안이 필요하다. 본 연구에서는 중앙･지방간 복지재정관계에서 발생하고 있는 재정갈등들이 발생하고 있는 이유와 현황 그리고 협력적인 정부간 복지재정거버넌스를 형성하기 위한 제도개편 과제들을 모색하였다. 제도개편 과제를 도출하는 이론적 근거로서 미국의 재정연방주의에 대한 논의들을 사용하였다. 신고전경제학의 기본 전제에 바탕을 둔 재정연방주의는 미국의 복지국가정책체계가 정립되었던 60년대의 제1세대 이론과 80년대 이후 시장주의적 정부간 재정관계에 대한 논의들을 정리했던 제2세대 이론으로 구분된다. 두 가지 이론은 상호 보완적인 것으로 제1세대이론은 재정기능분담 구조에 대한 것이며 제2세대 이론은 재정활동 주체의 행태와 정부간 정책협력 방식에 대한 것이다. 제2장의 이론 부분에서는 복지보조금제도에서 가장 큰 쟁점이 되고 있는 최적 기준보조율 설정과 국고보조율제도 운영과 관련된 각종 법적･제도적 요소들도 정리하였다. 제3장에서는 지방자치단체가 사회복지정책에 적극 참여해야하는 이유들을 설명하기 위해 지방복지거버넌스에 대한 내용들을 정리했다. 사회안전망프로그램과 달리 지방별 다양성이 중요한 보편적 사회서비스 정책에서는 지자체의 적극적인 역할이 중요하다. 2011년 사회보장기본법 전부개정을 통해 사회보험, 공공부조, 사회서비스를 통해 국가의 사회적 역할을 소득과 건강보장 그리고 일상생활보장 영역으로 구분하였다. 여기에서 주민들의 일상생활 보장을 위한 사회서비스 정책에서 지방재정의 역할이 중요하다. 제4장에서는 2011년부터 2014년까지 4년동안 사업별 복지보조금의 통계를 중심으로 중앙･지방간 복지재정관계의 현실을 정리하고 쟁점들을 분석하였다. 첫째, 지방세출에서 사회복지비의 90%이상이 보조사업이라는 점을 고려하여, 보건복지부의 복지재정사업의 특성들을 먼저 분석하였다. 기초급여, 기초연금, 보육료지원 등과 같이 특정 사업에 현금급여 중심으로 중앙정부의 복지사업들이 운영되기 때문에 지방재정의 의무적 부담 문제와 재정자율성 문제가 발생하는 구조적 특성이 있다. 둘째, 지방재정에서 사회복지비 지출 특성과 쟁점들을 정리하였다. 복지보조사업에서 실효보조율은 70% 수준으로 높다. 하지만 기본적으로 지자체의 정책참여가 취약한 중앙정부의 주요 복지보조사업에서 지방세입의 일반재원 증가율 이상으로 재정규모가 급증하여 지방세출 기능의 왜곡 문제가 발생하였다. 자치구의 복지비 부담은 상당히 심각한 상태가 지속되고 있다. 개별 지자체 입장에서는 소규모 영세 수준의 복지사업들이 과다하여 사업관리에서 비효율성 문제도 발생한다. 셋째, 복지보조금제도에서 개별 사업별로 기준보조율과 차등보조율의 현황 및 특징을 분석하였다. 기준보조율이 법정화되지 않고 임의적으로 운영되는 경우가 많고 청소년 복지 등 주민들의 일상생활 지원과 관련하여 소규모 영세 복지보조사업에서 기준보조율이 낮아 지자체의 추가적인 재정부담이 예상되었다. 주요 복지사업에 적용하고 있는 차등보조율제도는 실효성이 높지 않다. 차등보조의 대상사업을 선정하는 기준, 지표산식의 적절성, 차등화 구간 설계 방식 등의 제반 요소들에서 많은 쟁점들이 제기되고 있다. 제5장에서는 복지보조금제도의 현황 및 쟁점과 제2장에서 정리한 이론적 요소들을 묶어서 제도개편과제들을 정리하였다. 현행 정부간 재정관계의 기본 틀을 유지할 경우 제1세대 재정연방주의 관점에서 개편과제가 모색되었다. 기본적으로 주요 보조사업에서 기준보조율을 인상하여 중앙정부의 재정책임을 강화하는 것이 핵심이다. 또한 임의적으로 설정되어 있는 다양한 형태의 기준보조율을 체계적으로 정비하여 복지보조금제도의 논리적 기반을 강화하는 과제를 제시하였다. 제1세대 방식만으로는 현재의 복합적인 사회문제를 해결하는데 한계가 있다. 1세대 방식은 기본적으로 지방자치단체의 주도적 역할을 인정하지 않기 때문이다. 중앙과 지방이 사회문제 해결을 위한 수평적 파트너십을 형성하기 위해서는 정부간 재정관계의 기본 구조를 개편해야 한다. 이를 위한 대안으로 2세대 이론에서 주장하는 시장주의적 재정연방주의 접근이 필요하다. 재정분권과 문제해결의 성과책임을 함께 묶는 신공공관리주의적 정부간 재정관계 혁신이 중요했다.

본 보고서에서는 지방세 체납자에 대한 재산압류 및 공매제도의 현황과 실태를 분석하여 문제점을 찾아내고, 공매제도의 활성화를 통해 체납세금의 징수를 높일 수 있는 제도적, 행정적 개선방안을 제시하였음. 법제적인 측면에서 대포차 점유자에 대한 인도명령제도 개선, 예금정보의 본점 일괄조회제도 개선, 이자 ･ 배당소득 지급명세서 등의 자료제공, 비과세 자동차에 대한 압류제한, 참가압류권자의 재산매각 규정의 명확화, 압류등기수수료의 면제, 참가압류선착수에 의한 배당우선권 부여 , 유치권에 대한 우선권 부여, 입찰보증금 잔액의 체납자 지급개선, 재공매시의 매각예정가격 재산정 및 공매통지 폐지, 매각재산의 권리이전 직권처리, 매수인에 대한 대금납부최고 폐지, 공매대행수수료의 개선방안을 제시하였음. 세무행정적 측면에서 체납징수전문조직의 운영, 위택스시스템의 적극적 활용을 통한 체납자의 재산취득 자료 조기경보시스템 구축 및 재산세 과세자료와의 매칭정보 제공, 지방세 촉탁징수제도의 개선, 상속인 보험금 수령 여부 조사, 압류동산의 보관장소 마련, 압류재산의 적극적인 물권분석, 압류재산의 조기공매, 압류재산 공매사이트의 홍보 등의 개선방안을 제시하였음

수력발전 발전용수에 대한 특정자원분 지역자원시설세는 세목 신설 초기부터 과세대상으로 도입되었고, 수력 외에 원자력 및 화력은 최근에 과세대상으로 추가되었다. 수력발전은 지역에 소재하는 특정 자원으로 과세의 객체가 분명하지만 원자력과 화력은 과세의 객체가 해당 발전시스템에 들어가는 연료인지, 주변의 공기인지 아니면 토지인지 불분명하다. 과세 기준도 수력발전은 물의 부피이고, 원자력･화력발전은 발전량으로 불일치를 보이고 있다. 이런 이유들로 인해 전기를 생산하는 행위인 수력발전, 원자력발전, 화력발전에 대해 공통적으로 적용되는 과세 근거를 확립하고, 과세단위를 통일시킬 필요성이 꾸준히 제기되어 왔다. 또한 태양광 발전의 확산, 풍력 및 조력 등 신규 재생에너지의 확대 추세에 더하여 최근의 원자력 및 화력에 대한 지역자원시설세 과세 시행의 영향으로, 신･재생에너지에도 과세해야 하지 않는가 하는 요구가 지방정부를 중심으로 지속적으로 확산되어 왔다. 본 연구는 1)현행 발전 관련 지역자원시설세의 성격을 규명하고, 발전 관련 지역자원시설세 과세근거를 정비, 확립하며, 2)새롭게 부상하는 신･재생에너지 부문에서의 다양한 형태의 전력생산에 대한 과세근거와 과세 방법을 제시하는 것을 목적으로 진행되었다. 우리나라의 지역자원시설세는 2013년 전국적으로 9,120억원의 세수입이 있었는데, 지역별로는 경기(23.7%)와 서울(20.0%)의 비중이 컸다. 지역자원시설세 중 특정자원분 세수입은 911억원으로 지역자원시설세 전체 수입의 10% 규모였다. 특정자원분의 지역별 분포는 경북-전남-부산의 순이었는데 이것은 해당 지역 소재 원자력발전소에 대한 과세수입의 영향 때문이다. 특정자원분 조세수입의 비중은 원자력이 76.1%로 가장 컸고, 다음으로 발전용수-지하수-지하자원의 순서였다. 외국의 경우 자원 관련 조세는 중국, 호주 등 자원부국에서 중요한 세목으로서 과세가 이루어지고 있었다. 중국은 광물채굴 및 소금생산 기업과 개인에 대해 과세하고 있었다. 해당 자원에 대한 중요성이 커지고, 수출이 확대됨에 따라 세율을 계속 올리는 추세였으며, 특히 희토류 세율은 최고 27%에 이르고 있었다. 지역별로 차등화된 세율을 적용하고 있었다. 호주는 광물자원세(Mineral Resource Rent Tax)를 2012년부터 부과하고 있는데, 연매출 일정규모 이상의 철광석 및 석탄 관련 기업의 이윤의 30%에 해당하는 금액을 자원세로 납부하게 하는 방식이었다. 중남미 국가들은 신자원민족주의적 성향을 띠고 석유, 가스 등의 에너지 자원과 관련한 로열티를 부과하고 있다. 베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르 등이 에너지자원에 고율로 과세하고 있었다. 발전분 지역자원시설세와 관련하여 검토해야 할 부분은 발전에 투입되는 1차에너지에 대해 과세하느냐, 발전의 결과물인 2차에너지 즉, 전기소비에 과세하느냐 하는 것이다. OECD 국가 중 대다수는 2차에너지에만 과세하고 있었고 우리나라 등의 몇 나라는 1차에너지에도 과세하고 있었다. 이 중에서 수력에 대해 과세하는 경우는 우리나라와 터키 정도였다. 화력에 사용되는 각종 에너지원에 대해 과세하는 나라는 이스라엘, 멕시코, 스위스 등, 오스트리아, 체코, 에스토니아, 아일랜드, 포르투갈, 그리스, 일본, 폴란드, 터키 등이었다. 원자력에 대해 과세하는 나라는 일본, 우리나라, 프랑스, 벨기에, 독일, 헝가리, 스웨덴, 스페인 등이었다. 우리나라 지역자원시설세 특정자원분 중 발전 관련 과세대상들은 천연자원이 아니라 경제활동의 결과물에 대해 과세하게 된다는 점에서 다른 자원들과는 차이가 있고, 에너지 생산과 관련하여 외부불경제를 야기한다는 점이 공통점이었다. 따라서 발전분으로 재편성해서 다른 자원들과 구분하는 것이 바람직한 것으로 검토되었다. 발전분 에너지원에 대한 과세시 지역자원시설세의 중요한 특징인 탄력세율을 적용할 것인가에 대해서는 수력발전에 대해 탄력세율을 적용하고, 장기적으로는 화력과 원자력에 대해서도 탄력세율을 적용하는 것이 과세자주권 확대 차원에서 바람직하다. 지역자원시설세 발전분은 환경세적 요소를 띠는 지방세로서 세원의 보편성이라는 측면에서는 미흡하지만 안정성, 지역성, 자기부담의 원칙, 응익과세의 원칙 측면에서 지방세의 여러 가지 원칙을 충족시키는 조세로 분석되었다. 발전분 지역자원시설세의 세율은 원자력 및 화력에 대해서는 기존의 세율 1원과 0.3원을 유지하되, 수력발전의 발전량에 대해서는 기존의 발전용수 기준 과세방식에서의 조세수입을 그대로 유지하는 수준의 세율로서 kw 당 2.7원을 적용하는 것을 제안하였다. 또한 원자력과 화력의 외부불경제가 매우 큼을 감안할 때 향후 지속적으로 세율을 인상시켜야 함을 지적하였다. 신･재생에너지는 우리나라가 전체 에너지 생산의 3.5%에 그치고 있는 데 반해, 세계적으로는 발전 총량의 9%에 해당하는 큰 규모였다. 세계적으로 2009년까지 초기 신･재생에너지 시장은 풍력산업이 주도하였으나, 2010년 이후에는 태양광산업이 급속도로 투자규모가 성장하고 있다. 우리나라도 RPS(Renewable Energy Portfolio System) 도입 이후 투자 면에서 태양광을 중심으로 신･재생에너지 산업의 성장 속도가 빨라지고 있다. 우리나라 신･재생에너지를 부문별로 보면 규모면에서는 폐기물에너지와 바이오에너지의 비중이 82% 정도를 차지하고 있는 막대한 규모이다. 그런데 내용면에서는 대규모 전력생산자들이 RPS의 의무도입 비율을 충족하기 위해 외국으로부터 바이오매스 등을 수입, 화력발전의 연료로 쓰는 등, 국내 신･재생에너지 산업의 성장과 관계없이 시장규모만 큰 것처럼 보여지고 있어, 실질적인 성장이 이루어지고 있는 신･재생에너지 분야는 태양광과 풍력이라고 보는 것이 타당하다. 그 밖에 해당 분야 세계 최대 규모인 시화호조력발전소로 대변되는 조력발전 분야는 세계 점유율이 48%에 이르고 있다. 지열발전은 아직 실적이 없으나, 제주도와 광주광역시, 울릉도 등에서 초기 단계의 개발이 이루어지고 있다. 태양광의 경우 눈부심 현상, 자연경관 훼손, 조류 등 야생동물에의 영향이라는 외부불경제가, 풍력의 경우 소음 발생, 소재구역에의 접근 및 통행 제한, 자연경관 훼손이라는 외부불경제가 발생하고 있어 이를 교정하는 차원의 환경세적 과세 필요성이 제기된다. 태양광발전, 풍력발전, 지열발전, 조력발전 등의 신･재생에너지 발전에 대해 과세하기 위해서 해당 에너지원의 특성을 분석하는 체계화된 방법이 요구된다. 1)행정서비스를 발생시키는지 그리하여 수익자부담원칙을 적용해야 하는지 2)외부불경제가 존재하는지 3)유한한 공유자원을 이용하는 경우인지의 세 가지 기준을 적용하여 신･재생에너지의 상대적 적정 세율을 모색하였다. 본 연구의 연구결과에 의하면 적정한 세율 서열은 지열<태양광<풍력<조력의 순서로 모색되었다. 같은 기준으로 볼 때 기존에너지에 대한 적정한 서열관계는 화력<수력<원자력이었다. 신･재생에너지에 대해 신규로 과세하는 경우 광역자치단체가 징수한 세수입을 광역과 기초자치단체간에 어떤 비율로 배분할 것인가에 대해서도 검토하였다. 해당 에너지원으로 인해 야기되는 외부불경제의 파급 범위가 광역적인 경우라면 광역자치단체에게 배분율을 높게 하고, 파급 범위가 국지적이라면 기초자치단체의 지분을 높여주는 방식이 적절하다. 수력발전의 경우 기존에 30% 정도의 조정교부금이 시행되고 있었던 점과 화력 및 원자력의 경우 65%의 조정교부금이 기초자치단체에 교부되고 있는 점을 감안하여 50%선의 조정교부금을 제안한다. 신･재생에너지원에 대해서도 에너지원별로 차등화해야 하겠지만, 수력발전과 같은 크기로 50%선을 기준으로 제안하였다. 신･재생에너지에 대한 신규 과세는 중앙정부의 신･재생에너지 육성 정책과 상충되는 정책이라는 주장이 있을 수도 있는 바, 화석연료의 사용으로 인해 생긴 전 지구 차원의 외부불경제를 해결하기 위한 방안이 신･재생에너지 확대인 데 반해 신･재생에너지 시행으로 야기된 또 다른 차원의 국지적인 외부불경제를 해결하기 위한 지역자원시설세 과세는 서로 다른 차원에서, 다른 범위의 외부불경제를 교정하고자 한다는 점에서 충돌하는 관계는 아니라고 할 수 있다. 광역적인 외부불경제는 광역적으로 해결하고, 국지적으로 발생하는 외부불경제는 국지적으로 해결하면 된다는 의미이다. 신･재생에너지에 대한 신규 과세는 해당산업의 경쟁력을 약화시킬 수도 있다는 점과 미국의 셰일오일 개발에서 촉발된 국제유가의 안정화 경향 등이 신･재생에너지 개발에 부정적인 영향을 초래하고 있다는 현실을 감안한 시행 시기상의 속도 조절이 필요하다. 신･재생에너지에 대한 지역자원시설세 과세는 신규 과세로 인한 해당 에너지원의 생산비 증가 효과가 최소화 되도록 낮은 세율로부터 접근하는 것이 바람직하다.